영재교육특례자 제도의 정책 표류와 정책 전환 가능성: 역사적 제도주의 관점에서
Policy Drift and the Possibility of Institutional Conversion in the Gifted Education Exception Clause: A Historical Institutional Analysis
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초록
본 연구는 ｢영재교육진흥법｣에 명시된 영재교육특례자 제도가 제도적 존속에도 불구하고 교육 현장에서 실질적으로 작동하지 않는 상태에 놓여 있는 현상을 정책 표류(policy drift)의 관점에서 분석하고 그 정책 전환 가능성을 탐색하는 것을 목적으로 한다. 이를 위해 본 연구는 역사적 제도주의 이론을 이론적 틀로 삼고 제도의 법령 구조 및 형성 경로에 대한 검토와 함께 전국 12개 시도교육청 장학사들과의 심층 면담 자료를 질적으로 분석하였다. 분석 결과, 특례자 제도는 정의의 추상성과 판별 기준의 부재, 권한–책임의 비정합 구조, 수용 기반의 미정비, 정책 공동체 내 정당성 상실 등 복합적 요인에 의해, 법적 존속과는 별개로 정책적 기능이 상실된 구조적 표류 상태에 진입한 것으로 나타났다. 특히 본 제도는 단순한 정책 무관심의 사례가 아니라, 실행 불가능성이 제도 설계 내부에 구조화되어 있는 상태로 분석되었으며, 이는 실행 회피와 정책적 망각이 상호 강화되는 탈정책화 과정과 일치한다. 그러나 일부 정책 집행자들은 제도의 회복 가능성을 조건적으로 인식하고 있었으며 이는 제도가 기능 전환, 제도 병치, 기능 대체 등의 점진적 제도 변화 경로로 재구조화될 수 있는 여지를 갖고 있음을 보여준다. 이에 따라 본 연구는 판별 기준의 조작화, 권한–책임의 정렬, 수용 기반 구축, 시범 실행과 정책 담론 재호명을 중심으로 한 정책 전환 전략을 제안한다.
Abstract
This study analyzes the current non-operational status of the Gifted Education Exception Clause, stipulated in the Gifted Education Promotion Act of Korea, through the analytical lens of policy drift. Although legally institutionalized, this clause has remained functionally dormant in educational practice. Employing the theoretical framework of historical institutionalism, this study examines the legal structure and formative trajectory of the policy and conducts a qualitative analysis based on in-depth interviews with gifted education officers from 12 metropolitan and provincial offices of education. The findings reveal that the clause has entered a state of structural drift, wherein its practical functionality has eroded despite its legal continuity. This drift is attributed to multiple compounded factors, including definitional ambiguity, the absence of operational criteria, misaligned authority-responsibility structures, lack of institutional receptivity, and the loss of policy legitimacy. Notably, this drift is not a consequence of mere administrative indifference but reflects the internal institutionalization of non-executability, reinforced by implementation avoidance and policy forgetting. Nevertheless, some policy actors conditionally recognized the potential for policy recovery, indicating the possibility for incremental institutional change via conversion, layering, or functional replacement. Based on these findings, the study proposes a strategic framework for policy transformation centered on operationalizing identification criteria, aligning implementation authority and responsibility, establishing receptive infrastructures, initiating pilot programs, and reviving policy discourse.