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한국 국가의 조세･분배 역량의 장기 변동: 복지･조세규모와 조세구조의 이념형적 분석

Long-term Changes in the Extractive and Redistributive Capacity of the South Korean State, 1965-2017: An Analysis of the Tax Revenue, Tax Structure, and Tax-Welfare Complex Using the Methodology of Ideal Type

신진욱
한국사회정책학회 (Korean Association of Social Policy)|2020.06|한국사회정책 (Korea Social Policy Review)|제27권 제2호|pp. 93-124|DOI 10.17000/kspr.27.2.202006.93

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복지국가국가역량state capacitywelfare statedevelopmental state발전국가이념형ideal type조세국가tax state

초록

한국에서는 권위주의 시기에 소비세와 친기업적 조세지출 중심의 조세구조를 가진 저조세･저복지 체제를 특징으로 하는 역진적 발전국가가 정립되었고, 많은 선행연구는 민주화 이후에도 그러한 유산이 구조적으로 지속되어왔다고 간주해왔다. 그러나 이 연구는 역사적 유산의 지속뿐 아니라 장기적 변화를 함께 검토하기 위해 조세규모, 복지규모, 조세구조의 삼각형 분석틀로 1960년대부터 2010년대까지 장기 추이를 분석했다. 방법론적으로는 이념형을 활용한 역사･비교 전략을 취하여, 한국 사례를 사민주의형, 사회보험형, 자유주의형, 발전국가형의 특수한 조합, 근접, 이반 관계로 정식화했다. 분석결과, 역진적 발전국가의 유산은 그동안 상당한 양적, 질적 변화를 겪은 것으로 나타났다. 조세규모는 1980년대 후반부터, 복지규모는 1990년대 후반부터 도약을 개시하여 이후 OECD 내에서 가장 지속적이고 큰 폭으로 성장했고, 조세구조 역시 소득세와 사회보험금, 복지목적 조세지출의 확대 추이가 소비세 및 친기업 조세지출 비중의 하락과 대조된다. 레짐 유형이라는 관점에서 봤을 때, 이 변화는 저조세･저복지 체제라는 발전국가형 유산이 남아있는 가운데 낮은 조세규모와 누진과세의 조합을 특징으로 하는 자유주의형 제도 요소와 사회보험 중심의 조세구조를 특징으로 하는 대륙유럽형 제도 요소가 공존하는 혼종형 복지국가로의 전환이 진행된 것으로 해석된다. 이 연구 결과는 한국사회가 여전히 약한 국가책임의 한계를 안고 있지만, 조세･복지의 확대를 차단하는 불변의 구조가 지속되어왔다기보다는 민주화 이후 열린 역동적 공간에서 국가 역량과 구조의 변동이 꾸준히 진행되어 왔음을 뜻한다. 이는 또한 미래의 쟁점이 증세와 복지확대 자체의 가능성 여부가 아니라, 어떤 체제 비전을 위해 어떤 전략을 취할 것인가에 놓여야 함을 시사한다.

Abstract

In South Korea, a developmental state of low-tax and low-welfare systems with regressive tax structure depending on consumption tax has been established during the period of authoritarian rule, and many previous studies have emphasized that a large part of such characteristics continued up to date. To examine the long-term changes as well as the continuity of historical legacies of the tax-welfare complex of the South Korean state, this study analyzed the trend from the 1960s to the 2010s in comparison with OECD member countries, using tax revenue, tax structure, and welfare expenditure as key indicators. Methodologically, this study took a historical-comparative approach using ideological type to interpret the case of South Korea as a specific form of combination, proximity, and deviance in relation to the social democratic, continental European, liberal, and developmental regime types. The results of analysis showed that the legacy of the regressive developmental state continues, but has undergone considerable quantitative and qualitative changes. The tax revenue started to leap from the late 1980s, and the welfare expenditure started to leap from the late 1990s, and since then they have grown the most rapidly and persistently among the OECD member countries. Regarding the tax structure, the increase of income tax and social insurance contribution are contrasted with the decrease of consumption tax. While the characteristics of low-tax and low-welfare system continue from the international standard, the South Korean state experienced a significant change toward a hybrid welfare state in which the institutional legacies of the developmental state like the tax expenditure, the characteristics of the liberal type centered on income tax and those of the continental European type centered on social insurance contributions coexist. Discussions on new structural problems and policy responses corresponding to these changes are expected to become more important in the future.

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