개발재정의 역사적 기원과 작동방식에 관한 연구: 산업화 시대 한국 국가는 ‘감세국가’인가?
A Study on the Historical Origins and Operation of Developmental Public Finance: Was Korea a ‘low tax state’ in the Park Chung-hee era?
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이 연구는 개발재정의 역사적 구성이란 관점에서 한국 조세재정체제의 기원을 고찰한다. ‘작은 조세(/복지)국가’의 기원을 관방주의적 지향에 따른 재정적 ‘선택’에서 찾는 ‘감세국가’론의 도식에서 벗어나, 개발 재원의 충당에 필요한 제도적 요건이 마련되는 현실의 역사적 경로를 탐구한다. 이에 개발자금의 조달과 배분을 관장하는 제도적 편제인 ‘개발재정체제’를 중심으로, 1960~70년대 한국의 산업화를 떠받쳤던 재정적 기제들이 어떻게 출현하여 작동했는가를 검토한다. 개발재정은 1960년대 중후반 원조 감소에 따른 재정수요 충당과 개발 재원 마련을 위한 세수 증대를 위해 확립되었는데, 이 과정에는 대내적 제도화의 경로 외에도 미국적 제도의 이식이라는 대외적 경로가 복합적으로 작용했다. 재원 조달의 측면에서 개발재정은 공공저축과 민간저축, 개발차관, 통화 증발 등 가용한 수단 모두를 동원하는 복합적인 재정 기제를 포괄했다. 특히나 민간저축이 부족했던 초창기에는 직접적인 조세동원과 국내외 차입금 전용을 위한 재정적 회로에 주로 의존했다. 이에 따라 1960년대 중후반~1970년대 초에 이르는 시기에는 소득세 위주의 증세 정책이 예외적으로 시도되었는데, 이러한 증세정책은 과세기술적 제약과 사회적 한계에 부딪혀 종결되고 만다. 이런 식으로 불거진 ‘조세 현대화’의 요구와 중화학공업화 등에 따른 새로운 재정수요가 맞물리면서, 민간저축을 직접 흡수하는 재정적 회로를 창출하는 전환이 개발재정 안에서 일어난다. 이러한 과정을 거치며 한국 특유의 역진적 조세(재정)체제가 탄생한 건 맞지만, 그 제도화의 경로만큼은 ‘감세국가’론이 제기한 인과적 논리에 부합하지 않는다. 이러한 연구 결과는 그간 경시되어왔던 개발재정의 중요성을 부각하는 한편, 한국의 산업화를 특정한 유형의 국가 자율성의 산물로 해석하는 시각을 거부한다. 복지국가 발전을 가로막는 재정적 압박 요인으로 흔히 거론되는 한국형 조세재정체제의 연원이 의외로 짧으며, 그 구조 역시 통설처럼 견고하지 않음을 주장한다.
Abstract
This study examines the origins of the Korea's tax and fiscal system from the perspective of the historical composition of developmental public finance. Escaping from the scheme of the theory of ‘low tax state’, which finds the origin of the ‘small tax (/welfare) state’ in a financial ‘choice’ according to the cameralist orientations, it explores the actual historical path through which institutional requirements for the provision of development funds are prepared. In this regard, therefore, reviews how the fiscal mechanisms that supported Korea's industrialization in the 1960s and 1970s emerged and operated, focusing on the ‘developmental public finance system’, an institutional organization that takes charge of the procurement and the distribution of development funds. As a result of the analysis, developmental public finance was established in the mid to late 1960s to meet fiscal demand due to the decrease in aid and increase tax revenue to raise development funds, and this transition was not only due to domestic changes, but also to the external path of transplanting American institutions. This established development finance consisted of a complex fiscal mechanism that used all available means, including public and private savings, development loans, and currency evaporation, which relied mainly on financial circuits for direct tax mobilization and domestic and foreign borrowing, especially in the early days when private savings were scarce. Accordingly, from the mid to late 1960s to the early 1970s, a tax increase policy focused on income tax was exceptionally attempted, but this policy came to an end due to limitations in taxation technology and social restrictions. As the demand for ‘tax modernization’ raised in this way and the new financial demand due to heavy and chemical industrialization coincide, a transition to create a financial circuit that directly absorbs private savings takes place within the development public finance. It is true that Korea's unique regressive tax (fiscal) system was born through this process, but the path of institutionalization does not conform to the causal logic proposed by the theory of ‘low tax state’. These findings highlight the importance of developmental public finance, which has been neglected, while rejecting the view of interpreting Korea's industrialization as a product of a specific type of state autonomy. At the same time, it is argued that the origin of the Korean tax and fiscal system, which is often cited as a factor of financial pressure hindering the development of the welfare state, is surprisingly short, and its structure is not as solid as conventional view says.
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