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EU의 예방주의적 GMO 규제정책에 대한 연구:이해관계, 제도, 아이디어를 중심으로

The Analysis of EU GMO regulations based on the precautionary principle:Focused on the Interests, Institutions and Ideas

고주현
한국유럽학회 (The Korean Society Of Contemporary European Studies)|2013.12|유럽연구 (The Journal of Contemporary European Studies)|제31권 제3호|pp. 179-213|DOI 10.17052/jces.2013.31.3.179

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유럽연합European Union사전예방원칙Precautionary Principle위험규제Risk RegulationGMO 규제GMO 무역분쟁GMO RegulationGMO Trade Dispute
주제분류지역학

초록

본 연구는 EU 차원의 GMO 규제가 세계에서 가장 엄격한 사전예방주의원칙에 기반하여 수립된 원인과 그 형성과정을 분석하였다. 특히 GMO 정책결정과정에 참여하는 행위자와 그들 간의 상호관계, 이익집단 간의 경쟁과 지지연합, 그들의 의사결정을 제약하는 구조적⋅제도적 측면과 사회전반에서 공유되는 아이디어와 신뢰의 차이를 주요 원인으로 보았다. 이와 같은 여러 요소들의 상호작용을 통해 GMO 규제에 있어서 미국이나 캐나다 등의 느슨한 GMO 규제기반인 실질적동등성 원칙과는 상이한 유럽의 사전예방주의적 규제가 성립될 수 있었고 현재까지도 그 상이성이 존재하고 있다. 특히 EU GMO 규제는 유럽연합의 정책결정과정을 잘 보여줄 수 있는 분야이다. 유럽내의사결정이 복잡하고 장시간이 소요된다는 측면과 다층적 거버넌스로 회원국을 포함한 각정책행위자가 거부권을 행사할 수 있는 다수의 지점이 존재한다는 측면에서 공동의 사전예방적 규제도입에 제약요인으로 작용했을 수도 있다. 그럼에도 불구하고 유럽에서는GMO 이슈를 둘러싼 정책행위자들이 고도로 정치화되어있었다. 특히 생산자 집단은 느슨하고 약했던 반면 반 GMO 진영의 NGO들은 유럽에서 강하게 정치화되어있었다. 이는 과학기술과 식품안전을 담당하는 정부 및 초국가기관에 대한 유럽 대중들의 낮은 신뢰도에기반한다. 또한 유럽차원에서는 그들의 영향력을 증대시키는 제도적 환경이 마련되어 있었고 이는 유럽의회의 입법권한 강화와 다층적 거버넌스 체제를 통해 가능했다. 나아가회원국들은 초국가기구의 규제입법강화 노력에 대해 여러 단계에서 개입할 수 있는 여지가 있었고 특히 코미톨로지와 세이프가드 조항을 통해 결국 GMO 승인에 대한 실질적인모라토리엄에까지 이르렀다. 이와 같은 상황은 2003년 미국과 국제기구의 외부적 압력으로 이어졌고 WTO의 판결로 인해 EU 차원의 규제도입이 가속화될 수 있었다. 미국과의 분쟁이 한편으로 회원국들이 모라토리엄을 철회하는데 일조한 측면이 있는 것이다. 그럼에도 불구하고 양 지역 간무역 분쟁은 유럽에서 회원국들의 저항을 가속화시키고 생명공학에 대한 국내논쟁을 재가열시켰다. 시민단체들은 무역 분쟁을 이용해 오히려 더 높은 수준의 규제를 요구하였다. 안정적인 규제체제 확립을 위해 관할기관은 해당 이슈에 대한 과학적 논리에 기반한 경제적 목표와 사회적 신뢰의 논리를 포괄할 수 있어야 했다. 유럽에서는 이와 같은 두 종류의 논리를 찾아가는 과정에서 기존과는 다른 GMO에 대한 사회적 규범을 만들어냈다. 이와 같은 과정과 예방중심의 규제체제는 자유시장의 효율성을 보장받기 위한 차원에서 오히려 엄격한 형태로 발전하였다.

Abstract

This research analyzes the causes and processes that created the European Union's strict GMO regulations based on the precautionary principle. Major causes include policymakers involved in GMO regulations and their relationships, competition and coalitions between interest groups, the structural and institutional aspects that restrict decision making, and the ideas and level of trust that are shared within the society. These factors and the interrelationships between them created Europe's precautionary principle based regulations, distinct from the US and Canada's principle of substantial equivalence; these differences persist to this day. The EU's GMO regulation is an area that demonstrates the European Union's decision making process clearly. The complicated and time consuming decision making process, and the multi-level governance that allows multiple points of veto for the member states may have restricted the adoption of common precautionary principles at the EU level. The policymakers regarding GMO have become highly politicized in Europe. In Europe the producer groups were loosely organized, while NGO groups opposing GMOs were strongly politicized. This is due to the low level of trust amongst the European public regarding supranational institutions charged with regulating technology and food safety. Moreover, the member states was able to involve itself at multiple levels in the regulative-legislative efforts of the EU, and they could reach at effective moratorium on GMO approval through comitology and safeguard clauses. This situation led to external pressure from the US and international organizations in 2003, and WTO settlements accelerated the adoption of EU-wide regulations. Trade conflicts with the US contributed to the member states repealing the moratorium. Regardless, the dispute still caused increased domestic disputes and member states' resistance. Using the trade dispute, civil society organizations demanded more stringent regulations. To establish a stable regulatory framework, the institution in charge must reconcile scientific knowledge and economic considerations along with social trust. In Europe, a distinct social norm regarding GMOs arose during the process of reconciling those two values. This process and precautionary regulation to assure the efficiency of the free market, developed into a strict regulation.

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