단절적 균형이론을 적용한 작전통제권 전환 정책의 정책변동과정 분석
An Analysis of the Policy Change Process of the Wartime Operational Control Transfer Policy Applying the Punctuated Equilibrium Theory
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초록
본 연구는 단절적 균형이론에 기반하여 한국군의 작전통제권 전환 정책변동과정을 분석하였다. 그동안 단절적 균형이론은 정책이 오랜 기간동안 유지되다가 짧은 기간에 갑작스러운 변화를 일으키는 과정을 설명하는데 적합한 이론으로서 교육 및 복지정책 등 국내정책의 변동과정을 설명하는 연구에 많이 활용되었다. 그러나 국방 및 외교분야 역시 오랜 기간 동안 점증적으로 변화하다가 급진적으로 정책변동이 일어나는 경우가 많아 단절적 균형이론의 적용가능성이 높은 분야이므로 본 연구를 통해 단절적 균형이론의 확장에 기여하고자 하였다. 아직 한국군의 전시 작전통제권이 완전히 한국군으로 전환되지는 않았지만, ‘조건에 기초한 전작권 전환’ 합의가 승인된 시점을 작전통제권 전환 정책의 정책단절 성공 단계로 설정하고 작전통제권 전환의 정책변동과정을 연구했다. 그 결과, 1950년대 이후 오랫동안 정책독점 상태를 유지하다가 노태우 대통령의 공약으로 평시 전시 작전통제권 전환에 대해 정책이미지가 변화하기 시작했으며, 노무현 정부 등장 이후 국내외 안보 상황과 대통령의 강력한 정책추진으로 정책의 장이 열려 정책단절이 이뤄졌음을 확인했다. ‘조건에 기초한 전작권 전환’ 합의로 정책변동이 이루어졌지만, 아직 완전한 작전통제권 전환이 이루어지지는 않았다. 따라서 향후 미국의 세계전략, 한반도의 안보 상황과 한국군의 능력 등 종합적인 평가와 준비를 통한 점진적 과정을 통해 전시 작전통제권이 전환되도록 해야 한다. 한편, 최근 미국 트럼프 대통령 2기 정부가 시작되면서 급변하는 국내외 안보환경에 따라 전시 작전통제권 전환 정책에 급격한 정책단절이 발생할 가능성이 있으므로 이를 준비하는 것 역시 필요하다.
Abstract
his study examines the policy change process surrounding the transfer of wartime operational control (OPCON) of the South Korean military through the lens of Punctuated Equilibrium Theory (PET). While PET has traditionally been applied to domestic policy areas such as education and social welfare—where it effectively explains long periods of stability interrupted by sudden change—this study argues that PET is also highly applicable to national defense and foreign policy, which are often subject to abrupt and radical shifts. By applying PET to the domain of defense policy, this research seeks to broaden the theoretical utility of the framework. Although full wartime operational control has not yet been transferred to the South Korean military, the formal agreement on a “conditions-based OPCON transfer” marks a critical punctuated moment in the policy process. This study traces the policy trajectory leading to that turning point. It finds that from the 1950s, a policy monopoly dominated the OPCON discourse until President Roh Tae-woo’s campaign pledge initiated a shift in the policy image of peacetime and wartime control. This shift was further accelerated during the Roh Moo-hyun administration, where evolving domestic and international security dynamics—combined with assertive presidential leadership—opened the policy venue, culminating in significant policy punctuation. Despite this formal agreement, the complete transfer of wartime OPCON remains unrealized. A cautious, phased approach is required, given the strategic posture of U.S. global military policy, the security conditions on the Korean Peninsula, and the readiness of South Korean armed forces. Nonetheless, with the possible inauguration of a second Trump administration and the rapidly shifting international security environment, the likelihood of another abrupt policy shift cannot be discounted. Accordingly, South Korea must undertake proactive measures to prepare for such contingencies.