근로빈곤층 정책의 의제설정에 관한 모형 비교: Cobb의 이론 모형을 중심으로
A Comparison of Agenda Setting Models among the Working Poor Policies - Focusing on Cobb’s Model -
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초록
이 논문은 최근 10여 년간 정부에 의해 결정된 근로빈곤층 정책이 어떤 유형의 의제설정을거쳤는지 콥(Cobb)의 이론모형에 근거해 비교하였다. 논문의 분석은 주로 관련 정책 담당자와 전문가들의 면접자료에 기초하였다. 분석 결과, 다섯 가지의 주요 근로빈곤층 정책 – 최저임금제, 국민기초생활보장제도, 근로장려세제, 고용보험, 사회적 일자리 정책 - 중 국민기초생활보장제도를 제외한 나머지 정책의 의제설정이 동원형에 가까웠다. 그러나 이들 정책이 정부의제로 된 이후에는 이익집단의 의견개진이 활발하게 되고 정부는 국회의 논의를 거쳐 여론동향과 이익집단의 이해를 반영하여 정책을 구체화하였다. 이 점에서 민주화 이후 한국의 의제설정 유형을 일방적 홍보와 설득에 의한 권위주의체제의 동원형과는 차이가 있다. 근로빈곤층 정책의 도입 이후 법 개정의 과정에서는 대부분의 의제설정이 외부주도형이었다. 정책대상의 특징 상, 민주노총과 한국노총 등 대표적 노동조합과 참여연대와 같은 진보적 지식인 집단의 참여가 두드러지고, 이들을 중심으로 사안별 연대회의가 제도개혁의 의제를 주도하는 경향이 강했다. 본 연구의 분석이 시사하는 바는 한국과 같은 후발민주주의국가에서 외부주도형 의제설정과 정책결정이 반드시 바람직한 것만은 아니라는 것이다. 시민사회의 저변이 두텁지 않고 정부와의 채널링(channelling)이 취약한 곳에서는 의제설정 이후 외부 전문가들을 참여시키는 정부차원의 기구에서 정교한 정책 대안을 제시한 후 관련 집단의 의견 개진을 수렴하는 방식이 제도의 안정성을 위해 더 바람직할 수 있다는 것이다.
Abstract
This study purposes to compare agenda-setting patterns, through which the working poor policies decided and implemented in the last decade, applying Cobb’s model to the cases. The analysis is based on the interview data of relevant policy makers and experts. The first finding of the study is that except for ‘guarantee of national basic livelihood’, major policies for the working poor – minimum wage, EITC, employment insurance and social job policies – were close to ‘mobilization model’ of agenda-setting. These policy issues, however, became much affected by public opinion and interest groups, when approaching to the stage of government agenda. This second point suggests that agenda-setting patterns in Korea after democratization seem to differ from the mobilization model of authoritarian system with one-side campaign or persuasion. After implementing the policies for the working poor, most agenda-settings for law-amendment were close to ‘outside initiative model’. In particular, trade unions and leftist groups tend to initiate those amendment issues. This paper, however, suggests that the ‘outside initiative model’ of agenda-setting is not necessarily desirable in newly emerging democracies like Korea, in which policy channelling between civil society and government is weak and unstable.
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