노무현 정부 통일정책거버넌스의 특성에 관한 탐색적 연구 - 정부, 시장, 시민사회 간 관계를 중심으로
An exploratory analysis of unification policy governance of Roh Moo-Hyun's administration: focusing on the relation between government, market and civil society
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우리나라의 대북·통일정책은 의제설정과정에서 결정 및 집행과정에 이르기까지 거버넌스적 특성이 광범위하게 관찰된다. 특히 김대중 정부에서 햇볕정책이 추진되고 노무현 정부에서도 이러한 정책 기조를 계승하면서, 통일정책과정에서 참여와 수평적 네트워크를 기반으로 이루어지는 시민사회 중심 거버넌스로서의 특성이 본격적으로 나타났다. 향후 남북관계를 개선하고 중장기적으로 남북통일의 토대를 다지는 교류·협력의 기초를 마련하기 위해서 근래 가장 남북 간 교류협력이 활발하였던 노무현 정부시기의 경험을 비판적으로 검토하고 통일정책거버넌스의 특성을 분석하는 것이 본 연구의 목적이다. 분석결과, 우리나라 통일정책거버넌스는 계층제적 권위를 중심으로 한 정부와 가격 메커니즘에 의해 작동하는 시장의 행위주체인 기업, 그리고 상호 협조와 신뢰를 바탕으로 작동하는 시민사회의 네트워크로 이루어져 있으며, 삼자 간 관계 설정 및 역할 배분과 관련하여 각 주체의 고유 활동영역이 있는가 하면 현실적으로 상호 중첩되어 협조가 필요한 영역이 존재함을 알 수 있었다. 그러나 노무현 정부시기의 통일정책과정은 북한 인권, 남북경협, 대북 인도적 지원 등 이슈별 특징에 따른 정부 역할의 논리를 혼동하는 경우가 많았다는 점에서 문제가 있음을 지적할 수 있다. 따라서 현재 북한 김정은 정권의 출범과 동북아 안보정세 등 다양한 상황을 고려할 때, 보다 실질적이고 효과적으로 작동하는 통일정책거버넌스를 갖추기 위해서는 정부의 방향 잡기 역할에 무게중심이 실릴 수밖에 없을 것이다. 다시 말해, 통일정책과정에서 정부-시장-네트워크 관계의 역할정립에 있어서 가장 중요한 과제는, 정부의 활동범위와 기업 및 시민사회의 활동영역에 관한 고유의 논리가 무엇인지를 인식하고 동시에 정부가 정책적으로 개입하는 경우에도 개입의 정도와 범위에 엄격한 한계를 둠으로써, 통일정책과정의 각 분야에 있어서 정책의 입안 및 집행의 효율성과 민주성을 저해하는 일이 없도록 해야 하는 것이다. 이와 함께 궁극적으로는 남북관계의 상황적·안보적 특수성에 기인하여 국가의 조정자적·후견인적 역할이 핵심적이라는 점을 고려할 필요가 있다.
Abstract
This paper aims to explore the characteristics of unification policy process of Roh Moo-Hyun's administration from the governance perspective. The governance theory emphasizes the collaboration between government, market and civil society. The paper shows that types of governance may vary depending on the various issues. More specifically, North Korean human rights issues can be regarded as government-centered governance, while economic cooperation between South and North Korea looks market-centered governance. In issues concerning humanitarian aids to North Korea, civil society-centered governance has emerged. However, unification policy governance of Roh Moo-Hyun's administration failed to steer the governance process by confusing the role and function of each actor in unification policy governance.
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