지방 차원 대북교류의 역사적 변천과정 분석과 정책적 시사점
An Analysis of South & North Korea's Historical Local Exchange Process and Policy Implications
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초록
지방의 대북교류는 주민들의 통일정책 참여와 남북관계 정상화, 통일 대비라는 측면에서 의미가 있으며, 최근 남북한 관계 개선 움직임이 대두되면서 관심이 높아지고 있다. 이에 본 연구는 1990년대부터 시작된 지방 대북교류에 영향을 끼친 요인과 관련 제도 및 거버넌스 를 검토하고 정책적 시사점을 제시하고자 하였다. 이를 위해 먼저, 지난 30여년간 시행되어 온 대북교류 변천과정을 정부의 이념성향과 지방의 대북교류 거버넌스 체계, 교류 성과 등을 기준으로 4단계로 구분하였다. 이어 단계별 영향요인으로서 남한 상황, 국제환경, 북한변수를 상정하여 상호 작용을 검토하고, 거버넌스 체계와 교류성과를 분석하였다. 분석 결과, 영향요인 측면에서 교류 초기에는 남한정부의 대북정책 기조와 북한의 태도가 상대적으로 중요하게 작용하였으나, 북한의 핵과 미사일문제가 점차 부각되면서 UN과 미국 등 국제사회 대북제재가 큰 영향을 미치는 것으로 확인하였다. 거버넌스 측면에서는 민간주도, 지자체 주도, 반관반민 형태 등 다양한 형태의 거버넌스가 표출되었으나, 국제사회의 대북제재가 확대되면서 국제사회의 대북제재 레짐-남북한 정부-지방-시민단체 라는 중층적·복합적 거버넌스 양상이 나타나고 있다. 교류 성과 측면에서는 남북관계의 출렁거림 속에서도 인도적 교류·남북 공동사업 추진 등 성과를 거둔 것으로 평가된다, 본 연구는 분석 결과를 토대로 정책적 시사점을 제시하였다. 무엇보다 중앙정부가 지자체·대북단체 등 교류 주체와 국제사회 제재내용·북한 동향 등 필요한 정보를 공유하고 예산을 지원하며, 다양한 거버넌스 주체간 이해관계 조정을 위해 메타 거버넌스 개념 등 보완적 거버넌스 적용 필요성을 제기하였다. 아울러 중앙정부가 지자체를 대북협력사업자로 인정하고, 관련법 개정을 통해 대북교류 업무를 지자체 사무로 명시하는 한편, 지방 차원에서 지자체-민간단체-연구기관 간 협조체계 구축 등 자체 역량 강화도 필요함을 제언하였다.
Abstract
South & North Korea's local exchange has an important meaning in terms of citizen's participation of unification policy, the normalization of South & North Korea's relation and preparation of unification. Specially, with improving two Korea's relations, concerns of local exchanges have been increased. So, this study intended to analyse which factors have influenced to local exchanges and what kind of governance has been worked since South & North local exchange started in early 1990's. For this analysis, I divided local exchange process into 4 parts according to South Korea's regime change,local government's governance and outputs. The results of analysing are these; First, concerning influence factor, initially policy orientations of South Korea Government and North Korea's attitude were main factors to operate local interchanges. But with UN & U.S.A's increasing attentions on North Korea's nuclear and missile issues, international sanction regime on North Korea has been the most influential factor. Second, regarding to Governance, various types appeared like civilian-centered, local government-centered, half official and half civilian governance system. And with operation of sanctions against North Korea, multi-layered governance like International Sanction Regime - Regional - South & North Korea Authority - Local Government - NGO's have been operated complicatedly. Third, there were considerable accomplishments of last 30 years exchanges in spite of many obstacles. This study suggests policy implications based on analysing results. First of all, South Korea's central government not only should support South & North Korea's local exchange but also enlarge cooperation channels between Ministry of Unification and local governments. In addition, this study suggests to adopt Meta-governance or Multi-level governance concepts to steer and coordinate South-North local exchange governance which is getting complicated.
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