한국 지방의회 변천에 관한 연구
A Study on The Institutional Evolution and Professionalization of Local Councils in South Korea
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초록
본 연구는 지방자치 부활 이후 지금까지 한국 지방의회의 발전 과정을 페버릴 스콰이어(Peverill Squire)의 입법 전문화(Legislative Professionalization) 이론을 활용해통시적으로 분석했다. 스콰이어는 의회의 역량을 결정하는 요소를 보수, 회기, 인력이라고 제시했다. 본 연구는 이 세 가지 요소를 기준으로 변천 과정을 살펴보고 한국 지방의회 역사를 세 단계로 유형화하고 그 특징과 한계를 규명했다. 분석 결과, 제1단계(1991~2006)는 ‘무보수 명예직’ 원칙, 법적 회기 제한, 보좌 인력 부재로 의정활동의 전문성이 제약받았던 시기였다. 제2단계(2006~2018)는 2006년 유급제 도입과 회기 제한 폐지로 기반은 마련되었으나 핵심 동력인 전문 인력이 없어 과도기라고 볼 수 있는 시기였다. 이 시기 의회는 유급 인턴제 등 다양한 자구책을 모색했으나 한계에 부딪혔다. 제3단계(2018~현재)는 2022년 지방자치법 전부개정 시행으로 ‘정책지원관 도입’과 ‘의회 인사권 독립’을 이루면서 세 요소를 모두 갖춘 완성기로 들어섰다. 결론적으로 한국 지방의회는 어려운 여건 속에서 거듭 전문성을 향상하는 형태로 발전했다. 그러나 아직도 제한된 지원 인력, 예산･조직권이 없다는 점에서 여전히 더 세부적으로 고칠 부분이 있다고 볼 수 있다. 미래 지방의회의 실질적 자립과 전문성 강화는 ｢지방의회법｣ 제정을 바탕으로 견제와 균형을 잘 할 수 있는 구조로 되어야 한다.
Abstract
This study empirically analyzes the evolutionary process of Korean local councils over the past 30 years since their resurrection in 1991, utilizing Peverill Squire's theory of "Legislative Professionalization." Squire identified three key components determining legislative capacity: Salary, Time in Session, and Staff. By tracing the transformation of these three indicators, this study categorizes the history of Korean local councils into three distinct stages and examines their characteristics and limitations. The analysis reveals that the First Stage (1991–2006) was a period of "Citizen Legislature," where professional legislative activities were structurally constrained by the principles of unpaid honorary positions, legal limits on session days, and the absence of supporting staff. The Second Stage (2006–2018) marked a period of "Transitional Imbalance." While the introduction of a paid system (monthly allowance) and the abolition of session limits in 2006 established the financial and temporal foundations, the lack of professional staff remained a critical deficiency. During this period, councils sought various self-help measures, such as paid interns, but faced institutional barriers. The Third Stage (2018–Present) represents the "Institutional Completion" phase. The complete revision of the Local Autonomy Act in 2022 finally introduced "Policy Support Officers" and granted "Personnel Independence" to council chairpersons, thereby fulfilling all three elements of the Squire Index. In conclusion, Korean local councils have completed the hardware evolution from amateur to professional legislatures over the last three decades. However, limitations such as the restricted staff ratio (one staff member per two councilors) and the lack of autonomy in organization and budgeting rights remain challenges, resulting in "incomplete independence." For the substantive autonomy and enhanced professionalism of local councils in the future, the enactment of a separate "Local Council Act" is essential to establish a fully independent checks-and-balances system.