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21세기 민주주의의 새로운 도전, 직접민주주의 강화가 답이 될 수 있는가? - 스위스, 독일의 직접민주주의의 특징과 시사점 -

Neue Herausforderungen für die Demokratie im 21. Jahrhundert, Kann eine Stärkung der direkten Demokratie die Antwort sein? - Merkmale und Implikationen der direkten Demokratie in der Schweiz und in Deutschland-

차진아
고려대학교 법학연구원|2021.09|고려법학 (Korea Law Review)|제102호|pp. 45-104|DOI http://dx.doi.org/10.36532/kulri.2021.102.45

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국민투표대의제직접민주주의국민발안간접민주주의스위스의 직접민주주의독일의 직접민주주의direkte Demokratie(unmittelbare Demokratie)repräsentative Demokratieindirekte Demokratiemittelbare DemokratieVolksinitiativeVolksabstimmungdirekte Demokratie in der Schweizdirekte Demokratie in Deutschland
주제분류법학

초록

21세기 서구적 민주주의가 새로운 도전에 직면하고 있다는 점에 대한 공감대가 확산되고 있는 반면에, 이에 대한 뚜렷한 해결책은 아직도 나오지 않고 있다. 영국의 브랙시트, 미국 트럼프 후보의 대통령 당선, 프랑스 마크롱 후보의 대통령 당선, 독일 급진주의 정당의 약진 등에서 기존의 대의제 및 정당정치에 대한 국민들의 불신과 불만이 심각한 문제로 인식되고 있지만, 이를 극복한 새로운 민주주의의 패러다임 변화는 눈에 띄지 않고 있는 것이다. 그런 가운데 대의제의 한계를 극복하기 위한 전통적인 방법으로 자주 거론되는 직접민주제를 확대·강화하는 것에 대한 관심이 높아지고 있다. 물론 현대의 정치적 조건 하에서 대의제를 직접민주제로 대체하는 것은 가능하지도, 바람직하지도 않다. 그러나 대의제와 직접민주제의 비중을 일부 조정하는 것은 –새로운 민주주의의 패러다임이 등장하기 전에- 당장의 문제를 완화하는데 도움이 될 수 있을 것이라는 기대 때문이다. 그러나 직접민주제의 확대·강화에 대한 기대만큼이나 우려도 적지 않다. 한편으로는 스위스 등의 성공한 모델을 보면서 긍정적인 기대가 높아지지만, 다른 한편으로는 독일 등의 경험을 돌이켜 보면서 직접민주제의 실패 사례들에 대한 우려도 만만치 않기 때문이다. 그러면 21세기 대한민국의 민주주의 발전을 위해서는 직접민주제를 확대·강화하는 것이 옳은가? 그렇다면 어느 정도까지가 적정선인가? 이 논문에서는 21세기 민주주의의 위기 징후들을 조망하면서, 대의제(간접민주제)와 직접민주제의 관계를 검토하였고, 최근 직집민주제에 대한 기대에 대해 정리하였다. 또한 스위스 직접민주제의 성공사례 및 그 성공조건에 대한 면밀한 검토를 통해 스위스의 직접민주제가 대한민국에 주는 시사점을 분석하였다. 스위스의 반대 사례로 독일의 역사적 경험에 대한 고찰을 통해 직접민주제의 실패사례도 분석하였고, 그러한 독일의 사례에서 우리가 배워야 할 점도 정리하였다. 그리고 이러한 검토와 연결하여 2017년 국회 개헌특위 당시의 개헌논의를 중심으로 우리나라에서의 직접민주제의 확대·강화에 관한 다양한 대안들 및 견해의 차이에 대해서도 분석·정리하였다. 주목할 점은 단순한 제도 자체의 장단점 및 기대효과가 아니라, 이러한 제도의 성공조건 및 운영방식의 합리화가 매우 중요하다는 점이다. 특히 직접민주제의 확대·강화가 포퓰리즘의 늪에 빠지지 않기 위해서는 충분한 시간을 두고 논의할 수 있도록 하는 공론화과정의 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않을 것이다. 이러한 점은 향후 제10차 개헌을 통한 새로운 민주주의의 제도적 정착, 나아가 대한민국 민주주의의 성장과 발전에도 참고가 될 수 있을 것으로 기대한다.

Abstract

Es besteht ein wachsender Konsens darüber, dass die westliche Demokratie im 21. Jahrhundert vor neuen Herausforderungen steht. Es gibt aber noch keine klaren Lösungen dafür. Das Misstrauen und die Unzufriedenheit der Bürger mit dem bestehenden repräsentiven System und der Parteienpolitik werden als ernsthafte Probleme erkannt, wie etwa beim Brexit in Großbritannien, dem Trump‘s chen Sieg im Wahlkampf in den USA, dem Sieg von Macron im Wahlkampf in Frankreichund dem Aufstieg einer radikalen Partei in Deutschland. Der Paradigmenwechsel in der neuen Demokratie ist indessen nicht spürbar. Inzwischen wächst das Interesse am Ausbau und der Stärkung der Direktdemokratie, die häufig als traditionelle Methode zur Überwindung der Schwäche der repräsentativen Demokratie diskutiert worden ist. Natürlich ist es unter modernen politischen Bedingungen weder möglich noch wünschenswert, repräsentative durch diirektve demokratie zu ersetzen. Die teilweise Wichtungsanpassung zwischen der repräsentativen und direkten Demokratie beruht jedoch auf der Erwartung, dass sie dazu beitragen kann, gegenwärtige Probleme zu lindern, bevor ein neues Paradigma der Demokratie entsteht. Es gibt jedoch ebenso viele Bedenken wie Erwartungen hinsichtlich des Ausbaus und der Stärkung der direkten Demokratie. Einerseits steigen die positiven Erwartungen, wenn man die Erfolgsmodelle wie die Schweiz betrachtet. Aber andererseits ist die Sorge um das Scheitern der direkten Demokratie nicht nicht minder groß, wenn man die Erfahrungen wie etwa in Deutschland zurückblickt. Ist es also richtig, die direkte Demokratie auszubauen und zu stärken, um die Demokratie in Südkorea im 21. Jahrhundert zu entwickeln? Wenn ja, inwieweit ist es angemessen? Mit Blick auf die Anzeichen der Krise der Demokratie im 21. betrachtete dieser Beitrag das Verhältnis zwischen dem repräsentativen System (indirekte Demokratie) und der direkten Demokratie und stellte er die Erwartungen an die direkte Demokratie jüngst dar. Darüber hinaus analysierte er die Implikationen der Direktdemokratie in der Schweiz für die Republick Korea durch eine sorgfältige Überprüfung der Erfolgsgeschichte und deren Bedingenen von der Direktdemokratie in der Schweiz. Als Gegenbeispiel der Schweiz analysierte er auch die Geschichte des Scheiterns der direkten Demokratie durch die Betrachtung der deutschen historischen Erfahrung und leitete er davon ab, was wir aus den deutschen Erfahrungen lernen sollten. In Verbindung mit diesen Überprüfungen hat er auch verschiedene Alternativen und Meinungsver- schiedenheiten bezüglich des Ausbaus und der Stärkung der direkten Demokratie in der Republik Korea analysiert und zusammengefasst, wobei der Schwerpunkt auf der Diskussion über Verfassungsänderungen des Sonderausschusses für 10. Verfassungsänderungen der National- versammlung im Jahr 2017 lag. Was zu beachten ist, es geht nicht um bloß die Vor- und Nachteile und erwarteten Auswirkungen des Systems selbst, sondern um die Rationalisierung der Erfolgsbedingungen und der Betriebsweise dieses Systems. Insbesondere könnte die Wichtigkeit der öffentlichen Debattesprozesses, der es ermöglicht, über genügend Zeit zu diskutieren, um den Ausbau und die Stärkung der direkten Demokratie nicht in den Sumpf des Populismus zu fallen, nicht überbewertet werden. Dies soll als Bezugnahme für die institutionelle Ansiedlung einer neuen Demokratie durch die 10. Verfassungsänderung und darüber hinaus für das Wachstum und die Entwicklung der Demokratie in der Republik Korea dienen.

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