이명박 정부의 국방개혁 정책결정과정과 지배적 권력중추의 역할
Decision-Making Process of the ROK Defense Reform of Lee Myung-bak Administrations and the Role of Dominant Power Centers
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초록
본 논문은 이명박 정부의 국방개혁’12～’30 정책결정과정에서 영향력을 행사한 다양한 주요 행위자들의 실체는 무엇이며, 그들이 정책결정에 어떠한 영향을 미쳤는지를 분석하는 데 목적을 둔다. 특히 논의과정에서 정책연합과의 상호작용을 통해 정책결정에 결정적 영향을 미친 ‘지배적 권력중추’의 역할을 주목한다. 이러한 분석과정을 통해 국방개혁을 정책화할 경우에 국방개혁정책의 방향을 예측하고 정책을 추진함에 있어서 숙고해야할 정책적 함의를 도출하는 것이 본 논문의 부수적 연구목적이라고 할 수 있다. 이명박 정부의 국방개혁’12～’30이 수립되는 과정에서 대통령은 국방개혁의 필요성에 대하여 강력한 의지를 여러 번 밝혔으나 명확한 지침의 부재로 계획수립 초기단계부터 각 군간의 갈등을 유발하였다. 이러한 갈등은 대통령으로부터 전권을 위임받은 국방장관에 의해 정리되었다. 하지만 국회 입법과정에서는 대부분의 국회 국방위원 뿐만 아니라, 해·공군을 중심으로 한 예비역과 예비역 단체들에 의한 강력한 반대에 직면하였다. 이 과정에서 ‘지배적 권력중추’로 개념화한 주요 행위자가 나타나는데 이러한 ‘지배적 권력중추’로서의 위치에 있었다고 볼 수 있는 김장수 위원이 중개자로서가 아니라 반대연합에 가담함으로써 개혁 법안이 통과되는 데 있어서 부정적 요인이 되었다. 또한 개혁안에 대한 논의 시 여·야간 합의를 향한 노력 없이 진행됨으로써 논쟁은 평행선을 달렸다. 이와 같이 여당 정치인들이 정치력을 발휘하지 않은 이유로는 대통령 임기 말 나타나는 레임덕 때문이라고 보는 시각이 주류를 이룬다. 분석한 바에 의하면, 정책결정과정에 영향을 미친 주요 행위자와 그들이 미친 영향은 다음과 같았다. 첫째, 대통령의 정책선호는 정책수립에 직접적으로 영향력을 행사하였다. 둘째, 정책수립 시 해·공군은 개별적 조직의 성향에 의거하여 직·간접적인 영향력을 행사하였다. 셋째, 국회 입법과정에서는 여야 국방위원들의 군 전문성에 기인한 상대적 권력의 차이가 논의과정에 영향을 미쳤다. 넷째, 독점적 전문성을 가진 ‘지배적 권력중추’에 의해 논의의 향방이 결정되었다. 다섯째, 국회 입법과정에서 대통령과 여야 대표, 국방위원장 등 주요 정치인의 정치력 발휘가 요구되었다. 여섯째, 군 예비역들을 비롯한 여론 주도그룹의 영향력이 증대되었다.
Abstract
This thesis explores the Republic of Korea’s (ROK) Defense Reform(reform ’12–’30) to determine the relevant actors between the reform and their effect on the decision-making process, with a focus on the roles of ‘dominant power centers’ in the policy-making. This study also exposes the undercurrents of policy materials to the process of executing the national defense reform. During these phases, ‘dominant power centers’ emerged and took lead the debate forward, allowing for the decision-making process to bear fruit. Dispute between the navy and air force occurred from the initial stage of reform ’12–’30—the dissension eventually was resolved by the minister of national defense, who was delegated authority to do so by the president. However, the legislation process at the National Assembly faced strong opposition from both the members of the National Defense Committee and the naval and air force veteran associations and reserve organizations. Overall, the analysis reveals the following key actors and their impact on the defense reform processes. First, the president’s preference directly impacted the policy-making process. Second, the ROK Navy (ROKN) and ROK Air Force (ROKAF), as individual organizations, had direct and marginal impact on policy-making process. Third, National Defense Committee members’ differences in power and expertise impacted the process. Fourth, the direction of the reform was decided by the ‘dominant power centers’ with exclusive expertise. Fifth, the chairman of the National Defense Committee, representatives of both ruling and opposition parties, and the president were requested to exercise political power upon the legislation process. Lastly, the influence of groups that shape public opinion (such as retired military officers) increased.
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