한국 공적연금제도의 진화와 전환
The evolution and transition of the public pension system in Korea
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1990년대 이후의 한국 복지국가 발전에 대한 연구에서는 압축적 성장과 신자유주의적 전환의 극단적인 두 입장이 서로 대립하고 있다. 본 연구는 이러한 극단적 양 주장을 검증하기 위해 공적 연금제도의 발전을 연구대상으로 아래와 같은 질문을 제기한다. 첫째, 국민연금의 두번의 개혁이 공적연금제도를 어떻게 변화시켰는가? 둘째, 이러한 공적연금제도의 변화를 가져온 요인은 무엇인가? 분석결과에 따르면, 국민연금제도의 두 번의 개혁은 신자유주의적 삭감과 압축적 성장보다는 각각 전환(Conversion)과 부분적 대체(Partial Displacement)와 같은 점진적인 제도적 전환으로 더 잘 파악될 수 있다. 국민연금제도는 애초에 경제성장을 촉진하는 목적으로 도입되었다. 하지만 1998년의 제1차 개혁으로 국민연금의 목표는 전체 근로인구에게 보편적인 노후소득보장을 제공하는 것으로 전환되었다. 또한 2007년 제2차 국민연금 개혁에서는 사회보험독점의 공적연금제도 일부분이 사회부조제도인 기초노령연금에 의해 대체되었다. 또한 역사적 제도주의에서 제시하는 정치적 맥락과 제도의 재량이라는 요인이 이러한 변화양상을 설명하는 데 매우 유용한 것으로 나타났다. 제2차 개혁에서는 제도유지에 대한 정치적 지지의 약화와 제도의 재량수준의 하락이 부분적 대체로의 전환을 이끌었다고 할 수 있다. 반면 제1차 개혁처럼 삭감개혁이 아니라 확대개혁의 경우 제도의 재량 수준이 높고 제도유지를 지지하는 세력이 강하더라도 표류보다는 전환의 양상이 나타날 수 있다고 할 수 있다.
Abstract
Since the 1990s, there are two extreme opinions between compressed growth and neoliberal transformation in the studies on welfare state development in Korea. In order to verify both extreme arguments, this study in which the development of public pension system is analyzed raises the following questions; First, how reforms in National Pension Scheme have changed the public pension system? Second, what is the factor that has caused these changes? As a result, two reforms in National Pension Scheme can be regraded as a gradual institutional transition such as ‘Conversion’ and ‘Partial Displacement’ than as a radical change. The National Pension Scheme was originally introduced for the purpose of promoting economic growth. In the first reform in 1998, however, the aim of National Pension Scheme was transformed into providing the old age income security for every worker. In the second reform, a public pension system which only consisted of social insurance was replaced partially by the Basic Old-Age Pension, a system of social assistance. In addition, the factors in the political context and the institutional discretion which are presented in historical institutionalism are very useful to explain these aspect of change. In the second reform, the weakening political support for keeping institution and low level of discretion caused the transition of ‘Partial Displacement’. By contrast, in expension reform like the first reform a high discretion and a strong veto player could led to ‘Conversion’ rather than ‘Drift’.
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