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복지국가, 지방분권, 지방정치역사･비교론적 관점에서 본 한국의 복지 분권화의 특성

Welfare State, Decentralization, and Local Politics Interpreting Welfare Decentralization in South Korea from Historical-Comparative Perspectives

서준상|신진욱
한국사회정책학회 (Korean Association of Social Policy)|2016.12|한국사회정책 (Korea Social Policy Review)|제23권 제4호|pp. 61-89|DOI 10.17000/kspr.23.4.201612.61

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지방정부복지국가local government지방분권지방정치decentralizationlocal politicswelfare state복지정치

초록

이 연구는 한국에서 사회복지 부문을 중심으로 지방분권화가 시행된 지난 10년 간 중앙정부와 지방정부, 중앙정치와 지방정치의 관계의 특성을 역사적, 비교론적 관점에서 조명한다. 연구의 주요 질문은 세 가지다. 첫째, 한국에서 지방분권화는 외국의 신자유주의적 분권화 사례들처럼 복지국가 축소의 수단이었나? 둘째, 지방분권은 애초의 의도대로 중앙정부 권력의 분산으로 이어졌는가? 셋째, 지역 복지정책의 중요 변수가 된 지방정치는 중앙정치로부터 독립된 동학을 갖기 시작했는가? 이질문들에 관한 주요 지표로 지자체의 사회복지예산 규모, 총예산 중 비중의 추이 및 증감률, 지자체단체장과 지방의회 권력구조를 분석했다. 주요 주장은 다음과 같다. 첫째, 분권화 이후 중앙 및 지방정부의 복지재정이 모두 상승하는 추이가 대체로 지속되어 왔다는 점에서 지방분권화가 곧 복지국가 후퇴를 뜻하지 않았다. 둘째, 지방정부의 복지 확대는 국고보조사업에 크게 의존했다는 점에서지방분권 체제는 중앙 복지정책을 지방으로 확산시키는 제도적 기제로 기능했다. 셋째, 지방 권력구조는 지역 복지정책에 영향을 미치지만, 지방선거는 대통령 임기와의 관계, 중앙 권력에 대한 유권자 평가에 크게 좌우된다는 점에서 중앙정치는 지방선거를 매개로 하여 지역 복지정책에 영향을 미친다고 할 수 있다. 이처럼 중앙정부와 중앙정치가 압도적 중요성을 갖는 체제 하에서는 중앙의 복지확대 또는 복지억제가 모든 지방에 즉각적이고 전면적인 영향을 미친다는 양면성이 있다. 그럼에도 불구하고 지방권력 강화 역시 복지정치 측면에서 양면성이 있으며, 한국의 역사적 맥락에서는 국가주도 체제의 복지정치적 잠재성을 최대화하는 것이 전략적으로 보다 효과적이다.

Abstract

This study investigates the characteristics of the relationship between central government and local government, between national politics and local politics during the past decade of welfare decentralization in South Korea after 2005. Main questions are: firstly, was the welfare decentralization in Korea a means of neoliberal welfare state retrenchment? Secondly, did the decentralization measures actually result in the weakening of the power of central government? Thirdly, did the local politics began to show independent political dynamics? For these questions, the size and share of social welfare expenditure of the central and local government, their historical trends, and the power structure of local government head and local parliament are analyzed. Major findings are as follows: firstly, the welfare decentralization in Korea did not mean welfare state retrenchment as both the central government and most local governments continued to increase the social welfare expenditure in the course of the welfare decentralization. Secondly, the welfare decentralization in Korea functioned as an institutional channel of the expansion of welfare policies of the central government into the local level, as the growth of the welfare expenditure in local governments depended largely upon the state subsidy programs and revenue-sharing system. Thirdly, the local power structure made a considerable impact on the welfare policy of local governments, but the national politics influenced the local power structure strongly through local elections.

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