공무원 계급제 개편정책 변동 분석: Winter 정책통합모형 활용
An Analysis on the Public Servant’s Rank System Policy Change: Using the Synthesis of Top-down and Bottom-up Approach
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계급제 개편이라는 인사혁신은 1990년대 말 IMF 외환위기이후부터 시작하여 현재까지 20여년에 걸쳐 추진되고 있으나, 정부별로 각기 상이한 정책 변화가 나타나고 있는데 그 원인은 무엇인가? 본 연구는 이러한 문제의식에 출발하여 계급제 개편 정책의 변동 유형과 변동과정을 비교분석하는 것을 주된 내용으로 한다. 이를 위해 계급제 개편과 관련한 사례들을 시계열적으로 살펴보되 정책변동모형을 적용하여 변동 유형을 분석하였고, 정책통합모형을 적용하여 정책결정단계와 집행단계상 변동과정을 분석하였다. 세 가지 사례는 05년 고위공무원단 제도 도입, 09년 과장급이하 계급제 개편 추진, 16년 전문직 공무원 제도 시범 실시이며, 연구 결과는 다음과 같다. 첫째, Winter의 통합모형을 통해 정책결정단계와 집행단계상 여러 변수가 정책변동에 다양한 영향을 주었음을 분석하였고, 한국사회가 민주화되면서 외부주도형 정책결정과정을 거칠 경우 정책변동이 이루어질 가능성이 더 높다는 점을 확인하였다. 둘째, 사례 연구를 통해 Hogwood와 Peters 모형에 따른 정책변동흐름이 일어났음을 확인하였고, 추가적으로 ‘무변동(non-policy change)’ 이 있었음을 확인할 수 있었다. 다만, 정책 무변동 시기에도 법률적 기반이 만들어지고, 정책결정기관의 학습이 일어나는 등 정책 승계를 위한 준비 기간으로 활용되었다는 특징이 있었다. 셋째, 향후 정책 혁신을 추진할 때 고려해야 할 정책단계별 요소를 혁신환경, 혁신체계, 혁신내용, 혁신대상별로 유형화하였고 그에 대한 정책적 제언을 제시하였다. 마지막으로, 본 연구는 질적 비교분석 방법을 통해 한국 사회 변화에 따라 발전하고 있는 계급제 개편 산출물을 비교함으로써 인사혁신정책 비교 연구의 폭을 넓혔다는데 의의가 있으며, 향후 인사혁신 정책 변동에 대한 체계적 분석 모형 구축에도 기여할 것으로 기대한다.
Abstract
What are the determinants of human resources policy innovation? What could be learned from experiencing different kinds of policy changes? This study deals with three cases of major policy changes related with the public servant’s rank system in the past 20 years. The purpose of this study is to analyze through which process polices have changed and whether they resulted in the successful achievements focusing on the policy change types. The major policy change process and output of each government case are analyzed in comparison with the Winter’s theory model and the Hogwood and Peter’s theory model. As a result, there were dynamic factors in the policy-making and implementation process that exerted important influences on policy outputs. Also, non-policy change in a similar way to non-decision making was examined and some learning effects were also found during that period. These results provide various implications. First, rank policies have been changed ranging from innovation, maintenance, non-change through succession. Second, elements of policy innovation design can be categorized according to environment, system, content, and subject in policy-making and enforcement process. Finally, this study contributes to broadening the scope of comparative research in the human resource management by identifying the policy’s dynamics, based on empirical time series analysis.
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