한국정치경제의 변화와 복지국가 형성을 위한 정치제도의 딜레마
Changes in the Korean political economy and the dilemma of political institutional reform for the Korean welfare state
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초록
본 논문은 한국정치경제 변화에 대한 분석에 기초하여 한국 복지국가 형성에 유리한 방향으로 정치제도를 개혁하는 데 존재하는 딜레마를 논의한다. 한국 발전주의 생산체제에서 경제적 불안정성을 나름대로 극복했던 중요한 방식은 급격한 경제성장으로 인해 가능했던 고용의 안정성이었다. 발전주의 생산체제가 성공적으로 작동하는 동안에는 경제성장을 통한 일정정도의 고용 안정성이 복지체제에 대한 기능적 등가물의 역할을 하였다. 1997년 금융위기 이후 한국은 더 이상 발전주의적 보호주의가 작동할 수 없는 생산체제로 변모하여 경제적 불안정성이 증가하였지만 그에 비례하여 복지체제에 대한 정치적 요구는 증가하지 않았다. 이러한 모순의 근저에는 물리적 환경과 관념적 환경의 비조응이 자리 잡고 있다. 과거의 발전주의 보호주의가 더 이상 작동하지 않아 경제적 불안정성이 증가하고 있음에도 불구하고 경제성장을 통해서만 경제적 불안정성의 해소가 가능하다는 발전주의 관념체계가 여전히 지배적인 사회적 관념체계로 유지되고 있다. 따라서 한국사회에서 복지국가를 형성하기 위해서는 발전주의 관념체계의 경로의존성으로부터 탈피하는 것이 무엇보다도 필요하다. 한국사회에서 발전주의 관념체계의 경로의존성에서 탈피하기 위해 필요한 요소 중에 하나는 정치제도의 개혁이다. 현재 한국 정치제도의 기본적인 틀은 ‘대통령중심제-다수대표제-양당체제’로 구성되어 있다. 이와 같은 정치제도의 구성은 정치적 소수파인 규범 주창자의 정치적 공간을 축소시켜 발전주의 관념체계의 경로의존성에서 벗어나기 어렵게 만드는 요인으로 작용하고 있다. 정치적 소수파의 정치적 공간은 ‘의원내각제-비례대표제-다당체제’의 정치제도 배열에서 가장 확장될 수 있지만 1987년 6월 항쟁으로 이루어진 민주화 이후 대통령중심제가 가지고 있는 강력한 정치적 정당성으로 인해 대통령중심제를 의원내각제로 변경시키려는 요구는 현실적으로 정치적 지지를 확보하기 어렵다. 하지만 ‘대통령중심제-비례대표제-다당체제’의 경우에는 거부권행위자의 수를 증가시켜 정책결정의 교착상태를 초래할 수 있다. 이와 같은 정책결정의 교착상태는 복지국가 형성을 지체시키는 요인으로 작용할 것이다. 이러한 점에서 한국사회에서 대통령중심제에 대한 정치적 정당성이 매우 높다는 점이 복지국가 형성을 위한 정치제도 개혁에 있어 가장 큰 딜레마로 작용하고 있다.
Abstract
This paper discusses the dilemma that exists in reforming the political system in a direction favorable to the formation of a welfare state in Korea. While the developmental regime was successfully operating, a certain degree of employment stability through economic growth served as a functional equivalent to the welfare system. After the 1997 financial crisis, Korea was transformed into a production system in which developmental protectionism could no longer operate, and thus economic instability significantly increased, but political demands for a welfare system did not increase proportionately. At the root of this contradiction is the non-correspondence between the physical environment and the conceptual environment. Although economic instability is increasing as the past developmental protectionism no longer works, the developmentalist ideational system that economic instability can only be resolved through economic growth is still maintained as the dominant social ideational system. Therefore, in order to form a welfare state in the Korean society, it is necessary above all to break away from the path dependence of the developmental ideational system. One of the elements necessary to break away from the path dependence of the developmentalist ideational system is the reform of the political system. The basic framework of the current Korean political system is composed of ‘presidential system - majority system - two party system.’ The composition of such a political system reduces the political space of norm entrepreneurs who are a political minority and thus acts as a factor that makes it difficult to break away from the path dependence of the developmentalist ideatioanl system. The political space of the political minority can be expanded the most in the arrangement of the political system of “parliamentary system – proportional system - multi-party system.” However, given the strong political legitimacy of the presidential system, it is almost impossible to change the presidential system into parliamentary one in Korea. In the case of the ‘presidential system - proportional system - multi-party system,’ the number of veto power actors may increase, resulting in a stalemate in policy making. This stalemate in policy-making will act as a factor that delays the formation of a welfare state. In this respect, the fact that the presidential system has a very high political legitimacy in Korean society is the biggest dilemma in reforming the political system for the formation of a welfare state.
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