헌법원칙으로서 권력분립원칙
Der Grundsatz der Gewaltenteilung als Verfassungsprinzip
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초록
권력분립은 국가권력을 그 성질에 따라 둘 이상으로 나누고 이들을 해당 기능에 맞게 구성된 다른 기관에 배정하여 서로 견제와 균형을 이룰 수 있도록 ‘기능을 분리하여 기능이 서로 통제할 수 있게 하는 체계’이다. 문구와 달리 권력분립은 단순히 권력, 좀 더 정확하게는 국가기능을 나누어 서로 다른 기관에 배분하는 것에 그치지 않고, 이러한 권력들 사이에서 이루어지는 상호 견제와 통제를 뜻한다. 국가권력을 길들이고 자유를 확보하려면 권력은 분할되어야 한다. 이러한 점에서 권력분립은 실질적 법치국가원리의 본질적인 구성요소이다. 따라서 기본권 보장이 법치국가원리의 실질적 요소라면, 권력분립은 법치국가원리의 형식적･조직적 요소이다. 권력분립은 이중의 목적이 있다. 먼저 권력분립은 국가권력을 기능에 따라 나누고 이들 사이의 상호 통제를 통해서 국가권력 행사를 절제시키고 제한하고 완화함으로써 국가권력이 한곳에 집중될 때 특별히 발생하기 쉬운 국가권력 남용을 방지하고 개인의 자유를 보장한다. 다음으로 기능 분배는 국가적 결정을 가능한 한 올바르게, 즉 제도적･인적･절차적 역량을 바탕으로 가장 적합한 기관이 내리도록 보장하여야 한다. 이러한 국가저지적(자유 보호) 목적과 합리화(기능 적합) 목적은 동등하게 중요한 것으로서 병존한다. 권력분립원칙은 국가권력의 3중적 분리를 요구한다. 즉 권력은 기능적･조직적･인적으로 분리되어야 한다. 이는 권력이 분리되어야 하고, 분리된 권력이 서로 분리된 기관과 인물에게 맡겨져야 함을 뜻한다. 다만, 권력분립원칙은 기능, 기관, 인물의 절대적 분리를 명령하지는 않는다. 오히려 조직적･인적 측면은 물론 기능적인 측면에서도 수많은 연계가 있다. 권력의 연계와 상호의존성은 권력 분리만큼이나 권력 완화와 국가권력의 기능에 적합한 배분에 이바지하기 때문이다. 권력분립원칙은 부당한 권력 집중을 사전에 방지하려고 권력 분리를 요구한다. 권력분립의 1차적 목적은 국가권력 분할이 아니라 권한 배분을 통한 견제와 균형이다. 그래서 국가권력의 개별 기능은 날카롭게 분리되기보다는 입법, 집행, 사법의 기관들이 서로 견제하고 제한함으로써 국가권력이 온건해지고 개인의 자유가 보호되도록 하여야 한다. 먼저 기능적 및 조직적 분할은 권력 분할을 의도할 뿐 아니라 동시에 권력 절제, 즉 제한을 유도한다. 이러한 분할은 필연적으로 권력 담당자 사이의 대립, 견제, 통제를 초래하며, 궁극적으로는 이상적인 상태에서 국가 안 정치세력 균형을 가져오기 때문이다. 기능 견제는 인적으로는 한 권력기관이 다른 권력에 의해서 임명되는 방식을 통해서, 기능적 측면에서는 한편으로는 한 권력이 다른 권력에 대해 기능적으로 분리된 영향력과 통제권을 가짐으로써, 다른 한편으로는 하나의 국가행위를 하는 데 여러 기관이 기능중복적으로 참여할 권한을 가짐으로써 달성된다.
Abstract
Die Gewaltenteilung ist ein System, bei dem die Staatsgewalt ihrer Natur nach in zwei oder mehr Teile geteilt und diesen Funktionen entsprechend unterschiedlichen Organen zugewiesen wird, um gegenseitige Kontrolle und Ausgewogenheit (Checks and Balances) zu gewährleisten. Es handelt sich um ein System, das "Funktionen trennt, damit die Funktionen sich gegenseitig kontrollieren können". Entgegen dem bloßen Wortlaut erschöpft sich die Gewaltenteilung nicht in der bloßen Aufteilung der Macht – genauer gesagt, der Staatsfunktionen – und ihrer Zuweisung an verschiedene Organe. Vielmehr impliziert sie die gegenseitige Kontrolle und Hemmung zwischen diesen Gewalten. Um die Staatsgewalt zu zähmen und die Freiheit zu sichern, muss die Macht geteilt werden. Dementsprechend gilt: Wenn die Garantie der Grundrechte das materielle Element des Rechtsstaatsprinzips darstellt, ist die Gewaltenteilung dessen formelles und organisatorisches Element. Die Gewaltenteilung hat einen dualen Zweck (dualer Zweck). Zum einen soll die Gewaltenteilung durch die funktionale Teilung der Staatsgewalt und die gegenseitige Kontrolle zwischen diesen Gewalten die Ausübung der Staatsgewalt mäßigen, begrenzen und abschwächen. Dadurch wird dem Missbrauch der Staatsgewalt vorgebeugt, der besonders leicht bei einer Konzentration der Staatsgewalt an einem Ort auftritt, und die Freiheit des Einzelnen gesichert. Zum anderen muss die funktionale Verteilung gewährleisten, dass staatliche Entscheidungen so korrekt wie möglich, d.h. durch das am besten geeignete Organ, auf der Grundlage seiner institutionellen, personellen und verfahrenstechnischen Kapazitäten getroffen werden. Dieser staatseindämmende (Freiheitsschutz) Zweck und der Rationalisierungszweck (Funktionsadäquanz) sind gleichrangig wichtig und bestehen nebeneinander. Der Grundsatz der Gewaltenteilung verlangt eine dreifache Teilung der Staatsgewalt. Das heißt, die Gewalt muss funktionell, organisatorisch und personell geteilt werden. Dies bedeutet, dass die Gewalt getrennt werden muss und die getrennten Gewalten voneinander getrennten Organen und Personen anvertraut werden müssen. Allerdings gebietet das Gewaltenteilungsprinzip keine absolute Trennung der Funktionen, Organe und Personen. Vielmehr gibt es zahlreiche Verknüpfungen (Verzahnungen), sowohl auf organisatorischer und personeller als auch auf funktionaler Ebene. Denn die Verknüpfung und die gegenseitige Abhängigkeit der Gewalten tragen ebenso zur Mäßigung der Gewalt und zur funktional adäquaten Verteilung der Staatsgewalt bei wie die Trennung selbst. Das Gewaltenteilungsprinzip fordert die Gewalttrennung, um einer unzulässigen Machtkonzentration präventiv vorzubeugen. Das primäre Ziel der Gewaltenteilung ist nicht die reine Teilung der Staatsgewalt, sondern Kontrolle und Ausgewogenheit durch die Zuweisung von Zuständigkeiten. Daher sollen die einzelnen Funktionen der Staatsgewalt nicht scharf getrennt werden, sondern die Organe der Legislative, Exekutive und Judikative sollen sich gegenseitig kontrollieren und begrenzen, wodurch die Staatsgewalt gemäßigt und die Freiheit des Einzelnen geschützt wird. Die funktionale und organisatorische Teilung bezweckt nicht nur die Gewaltenteilung, sondern zugleich die Machtmäßigung, d.h. Begrenzung. Denn diese Teilung führt unweigerlich zu Konflikt, Kontrolle und Hemmung zwischen den Trägern der Gewalten und bringt letztlich – im Idealfall – ein Gleichgewicht der politischen Kräfte innerhalb des Staates hervor. Die Funktionskontrolle wird personell durch die Ernennung eines Organs durch ein anderes, sowie funktional durch funktional getrennte Einfluss- und Kontrollrechte und durch das Recht mehrerer Organe zur funktionsübergreifenden Beteiligung an einem Staatsakt erreicht.