지방의회와 지방자치단체장 간의 견제와 균형의 원리
A study on the Checks and Balances in the Separation of Powers Between Local Council and Chief Executive of Local Government
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초록
우리 헌법은 국가의 기능을 분리하고 상호간의 견제와 균형을 내용으로 하는 권력분립원칙을 채택하고 있다. 권력분립의 원리는 지방자치단체에도 적용된다. 권력분립의 원리에 내재되어 있는 핵심적 이념인 견제와 균형의 원리는 지방자치단체의 권력구조에 어떠한 형태로든 구현되고 있다. 지방의회와 지방자치단체장의 관계도 견제와 균형의 관계로 설명되며, 서로 대립하면서 갈등을 경험한다. 헌법재판소는 지방의회와 지방자치단체장 간의 갈등해결에 있어서 권력분립원칙의 적용여부를 판단기준을 삼는다. 국가적 차원의 권력분립원칙이 그대로 지방자치제도에는 적용되지는 않지만, 어떠한 형태로든 구현되고 있으며, 그것의 핵심적 내용인 견제와 균형의 원리는 양 기관 간에는 적용된다고 본다. 대법원은 양 기관의 갈등해결에 있어서 법률의 규정을 중요한 판단기준으로 삼는다. 법령에서 양 기관에 부여한 고유한 권한에 대해서는 서로 개입의 여지가 있고, 그러한 개입이 위법한 것인지의 여부는 견제와 균형의 원리에 입각해서 판단한다. 다만 법령이 부여하는 전속적 권한에 대해서는 지방의회의 동의와 같은 실질적 제약이나 인사청문 절차와 같은 절차적 제약도 허용하지 않는다. 하지만 전속적 권한의 경우에도 견제와 균형 장치에 관한 조례의 제정을 허용하는 것이 적절하며, 구체적･개별적 사안에 따라 달리 적용할 수 있는 가능성을 열어두어야 한다.
Abstract
The Local Autonomy Act is designed to check and balance each other by adopting an organ separation model. The Local Autonomy Act allocates the separated their own authorities to the local council as a deliberative body and to the chief executive of local government as an enforcement agency each. The local council and the chief executive of local government are separated from each other and exercises its own authorities. The purpose of distribution of these authorities in the Local Autonomy Law is to ensure that the government does not wield tyrannical powers over the citizenry. The policy behind the separation of powers is the so-called “balance of power,” the idea that tyranny can be prevented by ensuring that no person or persons can control the entire power of the government. The conflict and disputes between the chief executive of local government and the local council is natural due to the allocation of local authority. Thus, the conflict must be resolved based on the separation of powers. Historically, the separation of powers principle has not been applied to local governments for two reasons. First, local governments were seen as mostly administrative bodies with some narrowly confined policy making powers, therefore, have historically been seen in administrative, rather than governmental roles. Second, the local governments have been primarily considered as service providers rather than governmental institution, so courts do not apply the separation of powers doctrine to local governments, which are currently authorized by statute to adopt forms of government. But local government must comply with separation of powers. The local council and the chief executive of local government exercise its own authorities and its involvement in exercising of the other’s authorities is permitted within the scope of mutual checks. They should not violate the essential part of the inherent authorities of other beyond the scope of checks concerning the exercise of its own authorities. And also this study would derive the criteria to resolve the conflict between the chief executive of local government and the local council by analyzing the precedents of the Constitutional Court and the Supreme Court.
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