조례제정의 한계와 통제에 관한 일고찰
A Study on the limits and controls of the making Municipal Ordinance
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초록
본 고찰은 조례제정권에 대한 범위와 한계 그리고 그 통제기관별 유형에 대해서 살펴본 것인데, 조례제정권의 범위 및 그 한계에 따른 통제수단의 유형 그리고 통제과정 및 그 절차, 끝으로 국민의 기본권 보장을 위한 조례제정의 개정·개폐에 관한 외국의 입법례를 참고로 한 문제점 및 개선점에 대해 언급하고 있다. 우리나라에서의 조례의 통제근거로는 헌법과 지방자치법이 있는데, “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.”(헌법 제117조)와 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관한 조례를 제정할 수 있다.”(지방자치법 제22조)고 규정한 바에서 보듯이 일단 조례의 범위설정이 곧 조례의 위법을 통제하는 근거가 된다. 즉, 조례에 대한 통제는 조례가 민주적 정당성을 갖고 있기 때문에 헌법상 보장된 자치권 내지 조례제정권의 헌법에의 적합성여부 및 법치행정원리의 적용에 의해 행해진다. 한편, 조례제정권에 관한 통제는 크게 행정적 통제와 비행정적 통제로 구분할 수 있는데, 전자는 재의요구 즉, 자치단체의 장에 의한 통제와 감독청에 의한 통제로, 후자는 입법적 통제, 사법적 통제, 주민에 의한 통제 등으로 구분 할 수 있는데, 여기서는 사법적 통제와 관련된 판례를 중심으로 고찰해본다. 끝으로 조례의 제정여부를 고찰해 봄에 있어 조례라는 법형식의 기능적 한계에도 불구하고 조례제정권의 범위확대가 헌법상 제도보장인 지방자치권의 강화를 가져옴을 잊어서는 안 되겠다.
Abstract
This study on the scope and limit of enactment power of municipal ordinance as well as type for each controlling agency mentions the scope of enactment power of municipal ordinance, type of control measures in accordance with the limits, process and procedure of control. Finally, it mentions the problems and opportunities on revision, opening and closing of regulation establishment which is to protect fundamental human rights of the public referring to examples of legislation of other countries. In Korea, Constitution and Local Autonomy Act are two grounds for control. The scope of ordinance becomes the ground to control the illegality of ordinances as shown in "Local governments shall deal with administrative matters pertaining to the welfare of local residents, manage properties, and may enact provisions relating to local autonomy, within the limit of Acts and subordinate statutes." (Constitution of the Republic of Korea, Article 117) and "Local governments may establish municipal ordinances concerning their affairs within the scope of statutes" (Local Autonomy Act, Article 22). Namely, control on ordinance is performed by autonomy guaranteed by Constitution as the ordinance possesses democratic justification, suitability of enactment power of municipal ordinance upon Constitution, or application of public administration principle. Meanwhile, control on enactment power of municipal ordinance is classified into administrative control and non-administrative control. The former was examined as the control by self-governing community head and supervisory agency, while the latter was examined by classifying it into controlling entities as legislative control, judicial control and control by residents. Here is investigated mainly cases related to judicial control. Lastly, when considering whether ordinance is established or not, it shall not be forgotten that expansion of the scope of enactment power of municipal ordinance reinforces the autonomous power of local government which is guaranteed by Constitution notwithstanding the functional limitation of ordinance.
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