프랑스 지방자치단체의 구조와 법적 통제

Abstract

La marche vers la décentralisation connut une progression irrésistible : les lois de 1982 et 1983. La centralisation s'accompagne nécessairement de déconcentration et la décentralisation, même très poussée, s'appuie sur des missions et des institutions de dimension nationale, gage d'unité et de cohérence. Au sein des institutions françaises, la décentralisation correspond à l'attribution d'une certaine autonomie à des collectivités qui «s'administrent librement par des conseils élus» sous le contrôle du gouvernement. Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'Outre-mer régis par l'article 74 de la Constitution. La France s'est dotée en 1982 d'un troisième niveau de collectivité locale : la région qui, comme la commune et le département, dispose de la personnalité juridique et est administrée par un conseil élu dont le président est devenu l'exécutif de la collectivité aux lieu et place du préfet. Le même transfert s'est opéré en faveur du président du conseil général. Les préfets conservent leurs prérogatives de représentants directs du gouvernement dans le département et la région, assurant la direction des services de l'Etat, la cohérance des projets d'aménagement et de développement, l'arbitrage entre les communes et un contrôle accentué de la légalité. Le statut de droit commun des collectivités territoriales se caractérise par l'uniformité des structures, quelle soit leur dimension : une assemblée délibérante élue et un exécutif, autorité individuelle et non collégiale. Le corps municipal de chaque commune se compose du conseil municipal, du maire et d'un ou plusieurs adjoints(art. L. 2121-1, CGCT). Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune(L. 2121 -29). Le maire est l'exécutif de la commune. Le conseil général règle, par ses délibérations, les affaires du département(CGCT, art. L. 3211- 1). Le conseil régional par ses délibérations, le comité économique et social par ses avis, et le préfet de région par l'instruction des affaires et l'exécution des délibérations, concourent à l'administration de la région(article 3 de la loi de 1972). Des raisons d'ordre historique, démographique, culturel ont paru justifier les statuts particuliers accordés à certaines collectivités : Paris, Lyon, Marseille, la Corse et l'Outre-mer, processus qui s'est accentué récemment. Cette particularité est rendue nécessaire soit par des raisons historiques et démographiques - Paris et la région parisienne et plus récemment Lyon et Marseille-, soit par le souci de respecter et promouvoir une identité géographique et culturelle particulière. La révision constitutionnelle d'août 2003 constitutionnalise ces collectivités et renforce leur possibilité d'adapter les règles nationales à leur spécificité s'agissant de la Corse et de l'Outre-mer. Complétant les lois de mars et juillet 1982, celles de janvier et juillet 1983 ont opéré un transfert de compétances de l'Etat vers les collectivités locales dont le rôle d'impulsion et d'intervention directe en matière économique et sociale a été renforcé. D'une part, les compétences de l'Etat ont été, dans la mesure du possible, transférées en bloc, chaque collectivité disposant d'une plénitude d'attributions dans les matières transférées. D'autre part, afin de respecter la tradition unitaire et d'éviter de remplacer la tutelle de l'Etat par celle de collectivités territoriales intermédiaires, aucune hiérarchie n'a été établie entre les collectivités. Enfin, les tranferts de compétences ont été accompagnés d'un transfert concomitant de ressoruces propres à assurer la compensation intégrale des charges. Des contrôles administratif et budgétaire a posteriori ont été mis au point afin de remplacer l'ancienne tutelle a priori. Le premier est confié au préfet qui, après que les actes les plus importants des collectivités locales lui ont été transmis, peut, s'il décèle une irrégularité, les déférer au juge administratif. Le second est exercé par les chambres régionales des comptes. La tutelle s'étant allégée, les actes des collectivités territoriales demeurent soumis à un contrôle qui exprime la nécessité d'un droit de regard de l'Etat sur les actes et décisions des autorités locales. Les lois de 1982 ont apporté de profondes modifications, en organisant de nouvelles procédures de contrôle de légalité et de contrôle budgétaire.