세월호 사고와 규제 실패의 성격
The Sinking of Ferry Sewol and the Nature of Regulation Failures
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초록
이 연구의 목적은 세월호 사고가 발생한 원인이 무엇인지에 대해 규제이론의 관점에서분석해 보는 것이다. 세월호 사고의 원인으로 많은 연구자들이 크게 세 가지 규제 문제를지적하였다. 잘못된 규제완화, 이익집단과 규제관료간의 유착과 이로 인한 검사 및 감독의형식화, 그리고 가격규제 문제다. 이 연구는 다소 다른 설명을 제시하고 있다. 첫째, 가장 많은 비난을 받은 선령규제완화는 사고의 직접적인 원인으로 보기 어렵다. 사고의 주된 원인은 증축에 의한 복원력의 상실과 과적이다. 배가 낡고 오래되어 일어난 사고가 아니다. 규제완화가 사고의 원인이라는 지적은 실제와는 차이가 있다. 둘째, 이익집단과 관료의 유착으로 인한 포획 역시 사고의 직접적인 원인과는 거리가 있다. 유착으로 인해 인허가 과정에 문제가 있었던 것은 사실이다. 그러나 유착으로 인해 운항할 수 없는 배를 허가한 것으로 보기는 어렵다. 과적에 대한 단속이 무력화된 것도 정책관료와 해운조합과 업계가 유착하였기 때문이라 보기는 어렵다. 운임규제를 포함하여 여러 가지복잡한 요인들이 작용하고 있다. 셋째, 운임규제는 경영 여건과 기업행동 전반에 영향을 미쳤다. 정상적인 영업으로는 이익을 내기 어려운 환경을 초래했다. 비용을 줄이기 위해 선령규제를 완화하고 중고선을 도입하여 증축하고, 수입을 늘리기 위해 적재량 이상의 화물을 과적해야 하는 원인으로 작용하였다. 하지만, 운임규제는 수입 증대를 위해 화물영업을 강화해야 함에도 배의 증축으로최대적재량이 절반이하로 감소한 사실은 설명하지 못한다. 운임규제의 대응이 목적이라면 증축으로 화물적재량은 증가해야 한다. 여러 가지 공식제도들이 한결같이 결함을 나타냈다. 중요한 것은 이 결함의 원인이 한국의 정치․정책․기업 문화에 뿌리를 두고 있다는 점이다. 정치의 틈바구니에서 운임규제를 신고제로 완화하고도 허가제로 운영하는 행정편의적이고 권위주의적인 정책 집행, 관료와 기업이 유착하여 서로를 챙기는 온정적 정부-기업 관계, 이익을 위해서는 기꺼이 법을 어기는 기업 행태, 주변의 요구에 저항하지 못하도록 길들여진 업무 태도가 법과 제도를 무력화 시켰다. 세월호 사고는 규제 실패다. 또한 규제의 수립과 운영을 뒷받침할 수 있는 건전한 정신, 문화, 규범, 관계방식, 삶의 양식을 발전시키지 못한 우리 모두의 실패다.
Abstract
What caused the disaster of Ferry Sewol? Many criticized the actions of the captain and most of the crew of the ferry. More criticized the South Korean government for its responses.Then, what’s wrong with the government regulation? This study tries to identify the problem of regulation by the perspectives of the political economic theory of regulations. Three causes are said to be at the center of this accident; deregulation of the limit of ship age, captured and spoiled bureaucrats by interest group, and price regulation. Eased regulation and the import of aged ship is not the major cause of the sinking. Sewol was nearly 20 years old but a little younger than 20 at the time of the accident. Capture and intimate connection between the ferry operator and the regulators is not the direct cause, either. There were some corruptions. However, the ship itself had no fundamental problem to be forbidden from operating by the bureaucrats. The hidden cause of the accident could be the price regulation for the passengers and the shipments. Price regulation can totally changes the business conditions. The operators are forced to commit abnormal actions to keep the business continue. To board more passengers, extra passenger cabins were added. To load more cargo, extra equipment was also installed. To earn more money, the ferry operator tried to load more cargo giving them much more benefits. Due to these reasons, Sewol lost restoring force. To cut the cost, aged ship was imported. Lowly paid part-time captain and crew abandoned the ship right after the accident leaving their passengers inside the cabins.
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