지방자치상 공동사무의 인정여부에 관한 검토
A review on allowance of mutual affairs in local self-governing
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초록
지방자치단체 내의 사무에 대하여 법률은 국가사무와 자치사무로 이원화 하여 규정하고 있으며, 국가와 지방자치단체의 공동으로 처리할 사무에 대해서는 규정을 두고 있지 않다. 그러나 지방자치단체가 처리하는 사무 중에 국가적 성격과 자치적 성격을 동시에 내재해 두고 있는 성격의 사무가 있을 수 있다. 즉 이를 일명 공동사무라고 지칭하고 있다. 이러한 공동사무에 대한 근거는 법률에서 그 근거를 찾을 수 없다. 단지 개별법에서 국가와 지방자치단체가 함께 처리하도록 하는 사무를 찾아 볼 수 있다. 이 경우 국가와 지방자치단체가 함께 처리하는 사무를 공동사무로 보아야 하는 가이다. 「지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법」에서는 지방자치단체가 처리하는 사무는 국가사무와 자치사무로 구분하도록 법률에서 명시하고 있으며, 「지방자치법」 에서도 지방자치사무를 규정하고 있지 공동사무에 대한 어떠한 근거도 가지고 있지 않다. 그럼에도 각 개별법률에서 국가와 지방자치단체가 공동으로 처리하도록 규정을 둔 것에 대하여 이를 공동사무로 보아야 하는 가이다. 지방자치단체가 처리하는 사무라고 하여 모두 자치사무 또는 국가사무로만 인정하여야 하는 가이다. 국가와 지방자치단체가 공동으로 함께 처리하여야 할 사무는 각 개별법률에서 찾아 볼 수 있을 것이다. 그럼에도 법률에 근거가 없다고 하여 공동사무를 인정하지 않고 부정할 수 있는 가이다. 지방자치단체와 국가가 동시에 사무를 처리하면서 협력하여 처리하여야 할 사무가 존재하는 것이 현실이다. 따라서 지방자치단체와 국가가 공동으로 처리하여야 할 의무 사항 등에 대해 이를 공동사무로 인정하여 처리하는 것이 업무의 효율화와 주민의 복리 등을 위해 필요할 수 있을 것이다. 공동사무를 인정할 경우에도 자치를 훼손하지 않는 범위에서 이루어져야 하며, 공동사무에 대한 인정도 최소한 범위에서 제한적으로 하여야 한다. 공동사무는 제한적으로 인정하여야 하며, 이러한 공동사무는 그 요건에 있어 국가와 지방자치단체간 또는 지방자치단체 상호간에 있어 “협력과 이해관계를 상호 가지는 경우”로 한정하여 인정하여야 한다. 공동사무는 현실적 문제에서 발생하는 것으로 법적으로 이를 허용하지 않는 것이 「지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」의 입법취지에 부합되나, 필요한 경우에 예외적으로 인정하여야 한다. 공동사무는 국가적 성격과 자치적 성격을 동시에 가지며, 상호협력하여야 할 사무를 공동사무로 구분하여야 하는 것이지 단순한 협력을 한다고 하여 이를 공동사무로 규정하는 것은 타당하지 않다. 따라서 지방자치상 공동사무에 대한 개념정의는 “국가와 지방자치단체간 또는 지방자치단체 상호간에 있어 둘 이상의 기관이 그 사무에 대한 책임을 가지는 것으로 공동적 협력관계를 유지하며, 법령에서 동시적 책무 등에 대하여 의무규정을 두며, 그 비용부담을 공동적으로 부담하도록 규정하고 있는 경우”로 한정하여야 한다. 공동사무에 대한 개념정의는 단순히 그 개념상의 요건 어느 하나에 해당하는 것이 아니라 그 요건에 있어 “둘 이상의 기관에 귀속되는 사무”, “법령에서 동시적 책무”를 규정하고 있는 사무, “비용부담을 공동으로 부담”하도록 규정하고 있는 경우 등 이들 요건이 충족될 때에만 제한적으로 인정하여야 한다.
Abstract
The law regulates that the affairs of a local self-government are divided into national affairs and self-governing ones, but it does not stipulate the affairs that the two (national government and local self-government) should cooperate. Among the works the local self-government does, there could be some ones which simultaneously have national and autonomous characteristics. It is called 'jointly affairs'. The ground about them, however, cannot be founded in the law. Only they can be found in individual law. In reality, there are some works that the national and the local self-government should collaborate at the same time. So, jointly affairs are needed for work efficiency and local residents' well-beings. In case of allowing jointly affairs, they should be done limitedly and self-governing works should not be infringed on. Thus, jointly affairs should be permitted restrictively in case that cooperation and mutual relationships are required between the national government and the local self-government or among local self-governments. The present law does not allow mutual affairs that are needed realistically. Jointly affairs should be, therefore, permitted exceptionally, because it is appropriate for the legislative purpose. Jointly affairs should have the following conditions; first, having national and autonomous characteristics coincidently. second, having the works which are necessary to collaborate mutually. So, just cooperating does not mean 'jointly affairs'. Thus, jointly affairs are defined that more than two organizations (the national and the local self-government, or among local self-governments) work together with having responsibilities for their jointly affairs, have the regulations in law that they should keep together, and pay the cost communally that are needed to do their mutual works.
참고문헌 (4)
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- 홍정선, "행정법원론(하)제18편" (2010), 박영사
- 이기우, "지방자치단체 수행사무 구분체계의 개편 방향", 한국공공관리학보, 18(1) (2004), 한국공공관리학회
- 지방자치발전위원회, "공동사무에 관한 검토 내부자료", ~ (2014)