탄핵 정국 이후 분권형 정부의 성공 조건 - 이원정부제와 독일의 건설적 불신임제를 중심으로 -
Success Conditions for a Decentralized Government after the Impeachment - Focusing on the Dual Government System and Germany's Constructive vote of no confidence System -
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초록
본 연구는 2025년 대통령 탄핵 정국을 계기로 촉발되었던 정부형태에 관한 개헌 논의를 대상으로 하고 있다. 특히 분권형 대통령제(이른바 이원정부제)와 독일기본법 제67조(건설적 불신임제)의 적용가능성을 검토하였다. 이를 위하여 연구 질문으로, ‘과연 제10차 개헌의 방향인 분권형 대통령제의 성공을 위하여 검토되어야 할 것은 무엇인가?’와 ‘분권형 대통령제로서 이원정부제의 안정화를 위해 독일의 건설적 불신임제의 필요조건은 무엇인가’라는 것이다. 첫 번째, 현행 한국 헌법 체제 하에서 ‘국무총리’의 불명확한 지위는 분권형 정부형태 개헌 논의에 있어 제약요인임을 우선 밝힌다. 두 번째, 본 연구는 학계와 국회 등의 문헌 연구본을 통하여 기존 대통령제와 이원정부제의 이론적 개념과 정부형태 논의의 요체인 권력분립의 원리를 고찰하면서 프랑스 제5공화국과 과거 독일 바이마르공화국의 이원정부제와 건설적 불신임제가 적용된 현대 독일 연방공화국의 정부형태 운용 사례를 비교 분석하고자 한다. 세 번째, 독일 연방공화국의 건설적 불신임제가 과거 바이마르공화국이 겪었던 ‘권력 공백’의 방지를 통하여 ‘연정 협상 촉진’이라는 제도의 보완적 장점을 지녔음에도 불구하고, 1987년 헌법체제를 운영 중인 한국의 정치문화·헌법제도·정치구조 상의 차이로 인하여 국회(의회) 다수당과의 미래 갈등을 피할 수 없음을 검토하는 것이다. 마지막으로, 분권형 대통령제 즉 이원정부제 하에서 발생할 수 있는 국회의 불신임·후임 책임총리 선출 체계가 오히려 헌정체제의 불안정성을 증폭시킬 수밖에 없는 ‘예정된 배경’을 규명하면서, 이를 보완하기 위하여 건설적 불신임제 도입과 함께 반드시 검토되어야 할 추가적인 제도적·절차상의 보완책을 제언하고자 한다. 이번 연구의 결과로는, 분권형 이원정부제와 함께 독일식의 건설적 불신임제를 한국의 정부형태에 도입한다고 하더라도 한국의 ‘분점 정부 현상’인 여소야대의 의회 구조에서는 책임총리와 대통령 간에, 나아가 여야 간 대리 갈등의 축(軸)이 추가·연속될 소지로 인하여 국정의 안정성·효율성이 오히려 저해될 가능성이 상존하고 있다는 것이다. 이에 따라 제10차 개헌, 즉 분권형 대통령제로의 개헌은 단순히 제도의 이식만이 아니라, 한국에서의 정치문화·헌법체계의 특성을 반영한 맞춤형 설계가 요구된다고 결론지었다.
Abstract
This study targets the constitutional revision debate on the form of government that was triggered by the impeachment of the president in 2025. In particular, it examines the applicability of the decentralized presidential system (so-called bicameral system) and Article 67 of the German Basic Law (constructive vote of no confidence). To this end, the research questions were, ‘What should be reviewed for the success of the decentralized presidential system, which is the direction of the 10th constitutional revision?’ and ‘What are the necessary conditions for the constructive vote of no confidence in Germany to stabilize the bicameral system as a decentralized presidential system?’ First, it is stated that the unclear status of the ‘Prime Minister’ under the current Korean constitutional system is a limiting factor in the constitutional revision debate on the decentralized form of government. Second, this study aims to examine the theoretical concepts of the existing presidential system and the dual government system and the principle of separation of powers, which is the essence of the discussion on the form of government, through literature studies from academia and the National Assembly, and to compare and analyze the dual government systems of the Fifth Republic of France and the former Weimar Republic of Germany and the modern Federal Republic of Germany, where the constructive vote of no confidence is applied. Third, despite the fact that the constructive vote of no confidence in the Federal Republic of Germany has the institutional complementary advantage of ‘promoting coalition negotiations’ by preventing the ‘power vacuum’ experienced by the former Weimar Republic, it examines the fact that it cannot avoid future conflicts with the majority party in the National Assembly (parliament) due to differences in political culture, constitutional system, and political structure in Korea, which is operating under the 1987 constitutional system. Lastly, we will clarify the ‘planned background’ that the National Assembly’s no-confidence vote and successor prime minister election system that can occur under a decentralized presidential system, that is, a bicameral system, can only amplify the instability of the constitutional system, and suggest additional institutional and procedural supplementary measures that must be reviewed along with the introduction of a constructive no-confidence vote to supplement this. The results of this study show that even if the German-style constructive no-confidence vote is introduced to the Korean government system along with the decentralized bicameral system, there is a constant possibility that the stability and efficiency of state affairs will be hindered due to the possibility of additional and continuous axes of proxy conflict between the prime minister and the president, and further between the ruling and opposition parties, in the parliamentary structure of the ‘split government phenomenon’ in Korea. Accordingly, we conclude that the 10th constitutional amendment, that is, the constitutional amendment to a decentralized presidential system, requires not simply the transplantation of the system, but a customized design that reflects the characteristics of the political culture and constitutional system in Korea.