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청원･청주 통합의 정책형성과정 분석: 정책학습을 통한 이해관계자 신념체계 변화를 중심으로

The Analysis of Policy Making Process on Cheongwon and Cheongju Integration: Change of Stakeholders’ Belief System through Policy Learning

엄태호|조서형
국가정책연구소 (Institute of Public Policy & Administration)|2017.12|국가정책연구 (Public Policy Review)|제31권 제4호|pp. 275-311|DOI 10.17327/ippa.2017.31.4.010

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advocacy coalition framework옹호연합모형정책학습청원･청주 통합Cheongwon and Cheongju Integrationpolicy learnig
주제분류정책학

초록

본 연구는 1994년에서 2012년에 걸친 청원･청주 통합의 정책형성과정을 옹호연합모형(ACF)과 정책학습이론을 사용하여 분석하였다. 본 연구에서는 ACF 모형에서 다루는 외부적 충격이나 정책지향학습과 더불어 정책행위자의 지배적 가치와 규범적 핵심 신념의 변화를 분석하기 위해 조직학습이론으로부터 도출된 정책학습의 개념을 사용하였다. 분석결과, 1차 통합추진에서는 정책행위자들의 신념이 유지되고 있는 상황 또한 조직학습이론에 의해서 설명 가능함을 보여주었다. 2차 통합추진에서는 외부충격으로 인한 단순 순환학습이 나타났으며, 간접적 중개자의 역할을 확인할 수 있었다. 3차 통합추진에서는 정치적 맥락이 통합에 영향을 미칠 수 있음을 알 수 있었다. 4차 통합과정에서 주민들의 자발적인 합의를 이끌어낸 신념의 변화를 분석한 결과 ‘시･군민협의회’의 개방적이고 객관적인 활동으로 인해 이중 순환학습이 가능한 환경이 조성되어 청원군민들의 지배가치 및 규범적 핵심 신념이 변화한 것으로 나타났다. 더불어 1차-3차 통합 시기와는 달리 4차 통합에서는 SNS의 확산이 이중 순환학습의 환경을 조성했다는 특징이 있다. 이를 통해 찬반논란이 첨예한 정책 사안에서는 ‘시･군민협의회’와 같이 중립적이고 자율적인 통합체가 실질적으로 작동할 때, 행위자들의 지배적 가치와 규범적 핵심 신념에 변화를 일으킬 수 있다는 함의를 얻을 수 있었다.

Abstract

This study analyzes the policy making process on Cheongwon and Cheongju Integration by using advocacy coalition framework and policy learnig theory. The impact of internal factors such as indivisual learning are not evaluated importantly in advocacy coalition framework because non-cognitive factors including macro economic conditions or newly emerged governing coalitions cause the policy change. Therefore, this study draws on policy learning theory induced from organizational learning theory to analyze the change of governing values and deep core beliefs besides external shocks or policy-oriented learning. The result shows that the ‘Conference of Cities and Counties’ changed the Cheongwon county residents’ governing values and deep core beliefs by creating the environment apt for double-loop learning. Additionaly, the proliferation of the social network service was another factor provoking double-loop learning in the fourth integration phase. The implication was gained from the results that the governing values and deep core beliefs change when the neutral and autonomous consultative group like the ‘Conference of Cities and Counties’ works in substance.

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