노후소득보장법제와 의회유보 :「기초연금법」을 중심으로
Legislation on Old-Age Income Security and ‘Parlamentsvorbehalt’: Focusing on Basic Pension Act
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노후소득보장제도의 하나인 기초연금제는 2014년 7월「기초연금법」이 제정되어 시행되기까지 많은 논란을 거친 바 있다. 특히 이 과정에서 정부의「기초연금법안」의 위임규정들에 대한 많은 비판이 제기되었는데, 이는 의회유보의 측면에서 검토되어야 할 문제이다. 현「기초연금법」은 이러한 비판을 일부 반영하여 제정되었지만, 법 시행 이후에도 의회유보와 관련한 문제는 남아 있는 상태이며, 이에 논의의 필요성이 있다. 이 논문에서는 먼저 노인 사회보장법제의 형성에 근본규범으로 작용할 헌법상의 노인 사회보장권에 대한 학계의 논의와 판례를 보았다. 특히 판례가 노인 사회보장법제에서의 입법위임을 어떻게 이해하고 나아가 어떠한 영향을 미쳤는지를 비판적으로 검토하였다. 또한 사회보장행정에 의회유보가 적용되어야 할 필요성을 논하고 일반적 의회유보사항에 대하여 검토하였으며, 이러한 논의를 「기초연금법」에 적용하여 의회유보 측면에서 개선되어야 할 사항들을 구체적으로 제시하였다. 우리나라에서 노인 사회보장권의 성격은 사회적 기본권의 법적 성격에 관한 일반적 논의에 포함되어 검토되는 것에 그치고 있다. 현재 사회적 기본권의 성격에 대한 논의에 있어 구체적 권리설에 따라 이해하는 입장이 많아지고 있으나, 재정 문제 등을 근거로 하여 추상적 권리로 이해하는 견해도 존재한다. 그러나 재정 문제는 자유권적 기본권에도 동일하게 적용되는 것이며, 이러한 견해는 헌법상에 보장된 사회적 기본권의 실현 이념과 보장 수준의 발전을 저해할 수 있다. 따라서 노인 사회보장권은 구체적 권리로서 이해될 필요가 있으며, 노인에게는 자신과 관련된 사회보장법 내용의 형성에 관여할 권리가 허용되어야 한다. 판례는 이와 달리 사회보장권을 추상적 권리에 가깝게 여기고 있어 노인 사회보장법제의 마련에 광범위한 입법재량과 입법위임을 허용하고 있다. 그러나 사회보장권의 충실한 보장을 위해 중요한 일정 사항에 대해서는 의회유보 원칙을 통해 입법위임을 제한할 필요가 있다. 사회보장법의 일반적인 의회유보 사항은 사회보장법의 기능과 목적을 포함하고 있는 사회보장법 개념을 통해 도출될 수 있으며, 구체적으로는 사회보장제도의 ‘적용대상자’ 및 ‘급여수급권자’에 관한 사항, 사회보장법을 통해 보호해야 할 ‘사회적 위험’의 범위 내지 내용에 관한 사항, 국가가 제공해야 할 급여의 ‘재원’과 ‘급여수급의 수준과 내용’ 등이 이에 해당한다. 이러한 측면에서 현 「기초연금법」은 기준연금액 관련 규정, 기초연금액 적정성 평가 관련 규정, 기초연금 수급권자 관련 요건에 있어 개선의 필요성이 있다. 먼저 현 법률의 기준연금액 규정보다 입법예고안의 규정이 기초연금액의 보장 수준을 높일 수 있어 현 법률의 기준연금액 규정은 기본권의 최대 실현을 의도하는 의회유보의 본질에 부합하지 않는 측면이 있다. 기초연금액 적정성 평가와 관련해서는 기준연금액 조정, 재정 소요 전망의 세부 절차 등이 대통령령에 위임되고 있으나 이는 기초연금액 조정에 영향을 미치는 중요한 의회유보 사항에 해당하여 개선이 필요하다. 기초연금 수급권자를 결정하는 기준에 있어서도 소득평가액과 재산의 소득환산액에 관한 규정들이 대통령령과 보건복지부령으로 정해지고 있으나, 이들은 중요한 의회유보 사항이다.
Abstract
Basic pension system, one of the old-age income security systems, had been highly controversial until July 2014 when Basic Pension Act came into effect. Criticisms were raised especially against legislative delegation provisions of basic pension bill, which should be examined in the light of a german legal principle ‘Parlamentsvorbehlat’. The existing Basic Pension Act was enacted with the criticisms partially accepted, however there remain such problems in view of Parlamentsvorbehalt that it is still a matter of legal debate. Firstly, this article examined academic discussions and precedents on the nature of constitutional social security right of the aged, which acts as a fundamental norm to the preparation of social security legislations for the aged. In particular, it critically reviewed precedents’ understandings of legislative delegation and their influences. In addition, emphasizing the need to apply Parlamentsvorbehalt to the social security administration, it suggested essential particulars of Parlamentsvorbehalt in the social security administration. Finally, based on this argument, it suggested specific legal improvements for Basic Pension Act. In Korea, there are no specific discussions on the legal nature of social security right of the aged, but only comprehensive discussions on the legal nature of social fundamental rights. As of now, social fundamental rights are regarded as concrete rights from the point of majority view, but there is also a contrary view that regards them as abstract rights considering financial problems. However, this contrary view can be refuted in that financial problems exist also in the realization of civil liberties, and it can rather make it more difficult for social fundamental rights to be guaranteed with a high degree and for the constitutional principle of social fundamental rights to be fully realized. Therefore, social security right of the aged should be considered as a concrete right, and it should be guaranteed as a right for the aged to be involved in drawing up social security legislations. In this respect the same criticism can be applied to the precedents which deem social fundamental rights as abstract rights and allow expansive legislative discretion and legislative delegation. However, to fully guarantee social security right, legislative delegation should not be applied to some essential particulars according to Parlamentsvorbehalt. Such essential particulars of social security legislations can be drawn through the academic concept of social security law whose key elements represent its function and purpose. In specific the followings are subjects of Parlamentsvorbehalt application; the eligible and the beneficiaries who enjoy social security system, the specific meaning and the detailed scope of social risks which the social security law is supposed to prevent, financial resources for benefits which the government should prepare, the kinds and the level of benefits. In this regard the provisions of Basic Pension Act concerning standard pension benefits, adequacy assessment of basic pension benefits and beneficiaries need to be revised. Firstly, in terms of calculation method of standard pension benefit it is rather the provision of basic pension bill than that of the existing act that is in more accordance to the Parlamentsvorbehalt which aims to the fullest realization of fundamental rights. That’s because the calculation method of the bill can bring about higher rise of basic pension benefit. Second, regarding adequacy assessment such essential particulars as adjustment of standard pension benefit and detailed procedures of financial prospect are prescribed by presidential decree, but they are to be revised according to Parlamentsvorbehalt. Third, in terms of standards for selecting beneficiaries essential particulars such as evaluated amount of income of individual household and value of property converted to income are prescribed by presidential decree or ordinance of the ministry of health and welfare, but they are application subjects of Parlamentsvorbehalt.
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