경찰정보활동의 공공갈등 조정 역할에 대한 법적 근거 연구
A Study on the Legal Basis of Police Intelligence Operation in Public Conflict Intervention
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초록
이 연구에서는 경찰의 정보활동, 특히 공공갈등 조정 역할 수행에 있어서 경찰 정보활동의 법률적 근거에 대해 검토해 보고자 하였다. 일반적으로 경찰정보활동의 목적을 대별하면 경찰법상 규정된 경찰의 임무를 근거로 하여 ‘공공의 안녕과 질서유지’ 및 이를 ‘정책적으로 뒷받침’하기 위한 정보제공으로 볼 수 있는데, 집회 시위로 인한 직․간접적 소요 비용을 포함하여 공공기관이 추진하는 정책과 관련된 공공갈등으로 인해 손실되는 엄청난 사회적 비용을 고려할 때 이를 사전에 조정․해결함으로써 사회․경제적 손실을 최소화하고 동시에 이를 통해 공공의 질서유지 기능을 수행하는 경찰 정보활동의 역할은 매우 중요하다 아니 할 수 없다. 이런 중요성을 감안하여 이 연구에서는 ‘공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정’을 비롯하여 경찰법 및 경찰관직무집행법 등 현행 법규 상 경찰의 공공갈등 조정․해결과 관련된 정보활동의 법률적 근거에 대해 중점적으로 검토하였다. 그간 경찰의 정보활동과 관련하여 몇몇 연구가 진행되긴 했지만, 대체로 헌법상 개인정보의 자기결정권 보장 차원에서 경찰정보활동을 위한 명확한 법률 규정의 필요성을 주장하는 수준에서 머물거나 독일 법규를 예시하여 권한 규정의 필요성을 강조하였을 뿐 관련 법률 전반에 걸쳐 보다 ‘적극적인’ 법률 해석은 이루어지지 않았고, 특히 공공갈등 조정 역할과 관련해서는 법률 근거에 대한 연구가 제대로 이루어지지 않은 점 등으로 기존 연구와의 차별성을 찾을 수 있다. 요약컨대 공공기관의 갈등예방과 해결에 관한 규정의 경우 실질적인 내용에 있어 공공갈등 예방 및 해결을 위한 중앙행정기관의 ‘책무’나 ‘절차’ 등을 주로 규정하였을 뿐 국민의 자유와 권리를 침해를 침해할 수 있는 근거 규정을 마련하였다고는 보기 어려우나 그간 대법원 판례나 학설의 입장에 비추어 볼 때 집행명령으로서 법규명령성을 갖는다고 해석하는 데에 무리가 없고, 경찰법을 모법으로 하여 대통령령으로 규정된 ‘경찰청과 그 소속기관 직제’ 역시 위임명령으로서 법규명령성을 인정하는 데에 무리가 없다. 또한 경찰관직무집행법 상 규정된 ‘치안정보의 수집․작성․배포’ 규정의 경우에도 명확하게 권한 규정과 직무 규정을 명시적으로 구분하고 있는 독일법과 비교할 때 현행 직무 규정을 권한 규정으로 해석하는 데에 학계에서 일부 문제를 제기하고는 있지만, 국가 간 경찰법의 역사 및 입법구조 등을 고려할 때 프랑스․일본 등 독일을 제외한 대부분의 국가에서도 아직까지 권한 규정과 직무 규정을 명확히 구분하지 않은 상태이고 우리나라의 경우 국가정보원법이나 국군기무사령부령 등 여타 정보기관의 활동 근거를 규정한 법률 역시 이와 다르지 않은 점 등으로 볼 때 추후 좀 더 명확한 법률 마련의 필요성은 별론으로 하고, 현행 법률 규정을 공공갈등 조정․해결을 위한 경찰의 정보활동에 대한 법률적 근거로 해석하는 데에 충분하다 할 수 있다.
Abstract
This study examined the legal basis of police intelligence operation, especially focused on its role of public conflict intervention. In general, the primary object of police intelligence operation is to assure public safety and maintain the social order and provide intelligence to establish policies to cover its performances based on the Police Law. Considering the great amount of direct/indirect costs caused by demonstrations and public conflict over government policies, the intelligence police's key role of coordinating and settling conflict in advance that can minimize social/economic costs deserves considerable emphasis. Stimulated by the importance of police intelligence, the main focus of this study has been on examining the legal basis such as 'public conflict prevention and solution regulations' and the Police Law/Police Functions Act supporting police intelligence operation as regards public conflict mediation/solution. When it comes to the 'public conflict mediation and solution regulations', those in general provides 'accountability' and 'procedures' of central administration institutions, but are deficient in the respect to legal basis of regulations which could interfere with people's rights and freedom. However, so far the supreme court's cases and theories have been acknowledging that those regulations have the regulating power. In addition, 'collecting/analyzing/distributing intelligence' by the Police Functions Act also should be acknowledged its legal basis by the following reasons. Even though some in the academic world still criticize that the methods of interpreting 'function clause' as 'empowerment clause' is lack of legal grounds compared with the German Law which separates them. In the light of the history of Police Law and legislation structures, most of the countries including France and Japan don't have explicit boundaries between empowerment and function regulations. South Korea's Law (such as NIS Act and DSC Act) relating to the functions of information agencies are not different from those of France's and Japan's. Accordingly, more explicit legal grounds about police intelligence operation are needed but, the functions of police intelligence agency are justifiable by the interpretation of current laws.
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