법령입안 과정에서의 의견수렴 제도에 관한 고찰 - 일본 의견공모절차와의 비교를 중심으로
A Study on the Public Comment System in the Legislative Process: Focusing on a Comparison with Japan's Public Comment Procedure
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초록
민주적인 법치주의 사회에서 법령 입안 과정에서의 국민 참여와 소통은 필수적이다. OECD가 강조하듯, 정책 결정 과정에서 시민의 정보 접근성과 참여 기회를 보장하는 것은 입법의 정당성과 수용성 제고와도 직결된다. 이러한 점에 비추어 본 연구에서는 일본의 ‘의견공모절차’를 중심으로 정부입법 과정에서의 의견수렴 제도의 구조와 운영 현황을 상세히 고찰하고, 이를 우리나라의 제도와 비교함으로써 시사점을 도출하고자 한다. 또한, ICT 기술 발전에 따른 온라인 참여 확대라는 공통의 과제에 대해 양국이 대응하는 방식을 비교･분석함으로써 효과적인 시민참여의 구조를 모색하고자 한다. 일본의 행정기관이 법령을 입안하는 과정에서의 의견수렴은 시계열적으로 볼 때 크게 심의회나 연구회, 규제 사전평가 제도, 이른바 public comment라고 하는 의견공모절차로 나누어 볼 수 있다. 이 중 의견공모절차는 2005년 ｢행정절차법｣ 개정으로 법제화되었으며, ｢행정절차법｣에서 차지하는 비중이나 위상이 우리나라의 대응되는 제도보다 상대적으로 크다. 또한, 실제 운영 상황이나 내용도 우리나라보다 활발하게 이루어지고 있는 것으로 분석된다. 일본의 의견공모절차는 행정기관이 명령 등의 제정 시에 입법안과 참고자료를 사전에 공시하고 30일 이상 의견을 청취하며, 제출 의견을 검토한 결과를 명확히 공시하는 등 투명성과 책임성이 강조된다. 이 절차는 원안 공시 및 의견 공모, 의견 제출, 제출 의견 검토, 결과 공시의 4단계로 구성되며 행정정보포털을 통해 진행 상황과 결과가 공개된다. 우리나라의 경우, 정부입법에 의한 법령 제･개정 과정은 입법계획 수립, 입법예고, 규제 심사, 법제처 심사, 국무회의 심의 등의 단계를 거치며, 법령안 설계 초기 단계에서부터 다양한 방식의 의견수렴이 이루어진다. 국민이 법령안 정비 필요성을 제기하기도 하며, 법령안 초안 작성 과정에 국민이나 이해관계자가 참여하기도 한다. 이 과정에서 실시된 의견수렴은 규제영향분석서를 통해 공개되며, 이후 입법예고를 통해 국민 대상 의견수렴이 진행된다. 그러나 현행 제도는 댓글 형식으로 단순히 반대만 표명하는 사례가 있는 점, 결과 통지가 미흡하다는 점, 규제영향분석서에 기재된 정보가 부족하다는 점, 사후 통합 공개가 부족하다는 점 등의 명확한 한계점을 드러내고 있다. 이에 따라 법령 제･개정 과정에서의 국민 참여가 형식적인 절차에 머물지 않고 실질적 영향력을 발휘할 수 있도록 하기 위해, 구조적인 개선이 필요할 것이다.
Abstract
In democratic societies governed by the rule of law, public participation and communication in the legislative process are essential. As emphasized by the OECD, ensuring the public’s access to information and opportunities for engagement in policymaking is fundamental to enhancing both the legitimacy and societal acceptance of legislation. This study examines the Public Comment Procedure in Japan as a representative model of institutionalized public consultation in government-led legislation. It analyzes the structural design and operational practices of the system and compares them with the corresponding mechanisms in Korea to identify key policy implications. In addition, it explores how both countries are responding to the shared challenge of expanding online participation in the digital era, with a particular focus on institutional approaches to fostering effective and inclusive civic engagement. In Japan, public consultation in the legislative process generally occurs through expert committees, regulatory impact assessments, and the Public Comment Procedure, which was formally established by a 2005 amendment to the Administrative Procedure Act. Among these, the Public Comment Procedure holds particular significance and is implemented more systematically than its Korean counterpart. Under this system, government agencies are required to publish draft legislation and supporting materials in advance, solicit public input for a minimum of 30 days, and disclose how the submitted feedback was reviewed and considered. The procedure consists of four stages—public notice and submission of public comments, review of feedback, and publication of results—with all stages publicly accessible via an online government portal. In Korea, government-led legislative process consists of several stages—such as legislative planning, pre-announcement of legislation, regulatory review, examination by the Ministry of Government Legislation, and deliberation by the Cabinet— with public consultation incorporated from the early stages of policy design. Members of the public may suggest legislative changes or engage in the drafting process in collaboration with relevant stakeholders. Feedback collected at this stage is disclosed through the Regulatory Impact Analysis (RIA) report, and additional public consultation is conducted during the pre-announcement period. However, the current system exhibits several limitations: public comments are often limited to simplistic expressions of opposition, feedback is not consistently communicated or addressed, RIA reports tend to lack sufficient detail, and comprehensive, post-consultation disclosure remains insufficient. This study aims to explore institutional reforms that can strengthen the practical impact of public participation in legislative processes, based on comparative insights drawn from Japan’s more structured and transparent consultation framework.