행정규칙 예고제도의 현황과 개선과제
The Current Status and Improvement Tasks of Administrative Rules’ Advance Notice System
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초록
행정의 복잡화, 전문화 등으로 인해 행정입법 중 행정규칙으로의 위임 현상이 증가하고 있고, 법령 집행 현장에서 행정규칙의 활용도와 중요성이 커지고 있다. 그러나 행정규칙의 입법과정에서 국민의 의견을 수렴하는 절차는 법령에 비하여 미흡하다. 행정규칙은 행정내부에 효력을 갖는 것으로 보는 것이 일반적이어서 국민에 구속력을 갖는 법령과 달리 취급하고 있기 때문이다. 이에 따라 고시 등 행정규칙의 발령과 집행 과정에서 사회적 갈등과 분쟁이 발생하기도 한다. 행정규칙이 국민의 일상생활에 중요한 영향을 미치고 있기 때문에 민주성과 적법성을 확보하기 위한 체계적인 의견수렴 절차를 마련할 필요성이 크다. 이에 실무상 정책･제도 및 계획에 포함하여 행정예고의 대상의 하나로 취급되는 행정규칙에 대한 예고제도를 다시 설계하는 방안을 고찰해 보았다. 「행정절차법」 등에 따른 행정규칙의 행정예고 절차 운영 상황을 살펴보고, 그 적용상의 문제들을 분석해 보았다. 그 결과 행정규칙은 예고제도의 연혁, 법적 성격, 입법절차적 측면에서 정책･제도 및 계획과 구별되어야 하고, 국민의 행정입법 참여권 보장 등 행정규칙 예고제도의 실효성을 높이기 위해서는 별도의 예고절차 도입이 필요하다는 결론에 이르렀다. 행정규칙 예고제도에 대하여는 세 가지로 나누어 고찰해 보았다. ① 모든 행정규칙에 적용할 예고절차 규정을 신설하는 방안, ② 법령보충적 행정규칙은 법령의 입법예고 대상에 포함시키고, 그 밖의 일반적 행정규칙에 대한 예고절차 규정을 신설하는 방안, ③ 법령보충적 행정규칙은 법령의 입법예고 대상에 포함시키고, 그 밖의 일반적 행정규칙은 현행 행정예고 대상으로 유지하면서 일부 절차를 보완하여 적용하는 방안이 그것이다. 각 방안의 장단점을 비교･분석한 결과, 행정의 민주성과 적법성을 확보하고 국민의 행정입법 참여권을 실효성 있게 보장해 줄 수 있는 방안으로 첫 번째 방안을 제안하였다. 한편, 행정규칙에 대한 별도의 예고제도를 설계하는 경우에는 행정규칙의 특성에 맞는 절차와 요건을 면밀히 검토하여 행정상 혼선이 발생하지 않도록 사전에 철저히 준비할 필요가 있다.
Abstract
Due to the increasing complexity and expertise of administration, the delegation of administrative matters to administrative rules has been on the rise. In addition, the utilization and importance of administrative rules in the implementation of laws have grown. However, the process of collecting public opinions in the legislative process of administrative rules is insufficient compared to that of statutes and regulations. This is because administrative rules are generally seen as having internal effects within the administration, unlike statutes and regulations, which are binding on the public. As a result, social conflicts and disputes may arise during the issuance and implementation of administrative rules such as notifications, ect. Since administrative rules significantly impact the daily lives of citizens, there is a great need to establish a systematic procedure for gathering public opinions to ensure both democracy and legality Accordingly, we have considered redesigning the advance notice system for administrative rules, which are included as part of policies, systems, and plans in administrative practice and treated as one of the subject of administrative announcement. We examined the operational status of the administrative announcement procedure for administrative rules under the 「Administrative Procedures Act」 and the related statutes, and analyzed the issues in their application. According to the analysis results, it was concluded that administrative rules should be distinguished from policies, systems, and plans in terms of the history of the advance notice system, their legal nature, and the legislative process of them. It is necessary to introduce a separate advance notice procedure in order to enhance the effectiveness of the administrative rules’ advance notice system, including ensuring the citizens' right to participate in administrative legislation, The advance notice system for administrative rules was examined in three ways: ① the establishment of a new advance notice procedure for all administrative rules, ② including statutory supplementary administrative rules within the scope of administrative advance notice of proposed rulemaking, and establishing a new advance notice procedure for other general administrative rules, and ③ including statutory supplementary administrative rules within the scope of administrative advance notice of proposed rulemaking while maintaining the current administrative announcement procedure for other general administrative rules, and improving certain procedures. After comparing and analyzing the pros and cons of each approach, the first option was proposed as the most effective way to ensure the democracy and legality of administration and guarantee the citizens’ right to participate in administrative legislation. Meanwhile, when designing a separate advance notice system for administrative rules, it is necessary to thoroughly prepare in advance to avoid administrative confusion by carefully reviewing procedures and requirements that match the characteristics of the administrative rules.