디지털시대의 방송과 규제법－방송 진입규제의 정당성을 중심으로
Media and regulation in the digital age －focused on the rationale for the regulation of entry
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디지털시대는 방송의 전통적인 패러다임을 변화시켰다. 디지털기술의 발전에 따른 능동적인 대중의 등장과 콘텐츠 전송용량의 극적인 증가로 방송의 주도권이 방송사에서 대중으로 이전된 것이다. 이러한 변화는 방송 진입규제의 체계를 점검하고 개선시킬 계기이다. 그간 우리 방송규제체계는 2000년 통합방송법 이래로 큰 변화 없이 지속되었다. 2000년대의 방송환경을 전제로 설계된 방송 진입규제와 그 정당화 이론은 디지털시대를 맞이하며 유효성을 상실하였다. 진입규제는 사업의 개시 또는 경제활동 전에 특허, 허가, 등록, 신고 등을 사전에 요구하는 규제수단이다. 이러한 진입규제의 유형별로 그에 상응하는 전형적인 정당화 사유들이 존재한다. 특히 강학상 특허에 해당하는 경우, 희소성, 자연독점성, 중대한 위험 등을 이유로 인허가의 수를 제한하여 왔다. 강학상 특허에 해당하는 방송법과 IPTV법에 따른 진입규제도 희소성, 자연독점성, 중대한 위험 등의 사유가 뒷받침될 수 있어야 방송인허가의 수 제한이 정당화 될 수 있을 것이다. 방송프로그램을 전달하는 방송기술과 방식은 방송 진입규제의 체계에 상당한 영향력을 미쳤다. 전통적 이론의 배경에는 방송기술과 방식의 희소한 상황이 전제될 수밖에 없었다. 이러한 전파자원의 희소성을 중심으로, 공익 이론, 영향력 이론, 영향력 이론이 전제된 다양성 이론으로 파생되었다. 희소하므로 공익적 관점에서 그 중요성을 갖고 영향력이 크며 위험이 사후적으로 제어되지 않기 때문에 위험이 중대하게 된 것이다. 어느 정도 희소성이 극복되어도 희소성에 근간한 진입규제의 전통과 논리들이 유지되어 방송인허가의 수를 인위적으로 희소하게 만들어 지속하였다. 희소성이 극복된 디지털시대에는 방송의 (잠재적) 영향력을 근거로 그 영향력의 크기에 비례하여 진입규제가 설계되어야 한다. 방송용으로 분배된 주파수의 희소성을 제외하면 희소성을 근거로 한 강한 진입규제는 정당화될 수 없다. 희소한 상황이더라도 경쟁상황에서 사업자를 선정하는 기준과 그 절차의 공정성, 객관성, 투명성 등이 일반적인 방송인허가의 요건과 혼동되어서는 안 된다. 또한, 영향력, 위험 등 방송 진입규제의 정당화 사유들은 특허나 강학상 허가 모두에서 ‘겸유’되는 성질의 것이고 상대적인 정도의 차이가 있을 뿐이므로, 방송인허가의 법적 성질을 강학상 허가로서 분명히 위치지우기 위해서는 현행 방송법과 IPTV법의 요건, 심사방식 및 절차의 개정을 통해 강학상 허가에 부합하는 체계로 개편하는 것이 바람직하다. 특히 재량적인 판단이 가능한 요건을 최소화할 필요가 있다. 자동차 운전면허(Führerschein)와 같이 일정 능력을 전제로 운전면허를 발급하는 것처럼 방송의 서비스 품질을 유지할 수 있는 최소한의 인적⋅물적 요건으로 재구성할 필요가 있다. 사전규제의 단계에서 예측이 불가능하고 부정확할 수밖에 없는 요건을 해석⋅적용하면서 규제당국의 관점과 기준을 잣대로 진입여부를 결정할 것이 아니라, 방송사업자가 갖추어야 할 핵심적인 가치와 요건을 위주로 진입규제의 요건을 재편함으로써 사전규제의 비중을 최소화하는 것이 바람직하다. 새로운 미디어인 OTT의 진입 규제는 방송 유사의 영향력과 기능에도 불구하고 규제형평성을 잃고 있다는 점을 고려해야 하지만, 인터넷 기반의 정보 생산과 유통의 방식, 그 정보의 가치, 정보의 선택과 소비 방식, 이를 향유하는 문화 등은 전통적인 방송과 상당한 차이를 나타낸다는 점과 산업정책적 관점에서도 성장하는 산업에 대한 방송법과 같은 강한 규제는 성장동력을 잃게 만든다는 점을 고려하여 신중한 접근이 필요하다.
Abstract
The digital age has changed the traditional paradigm of broadcasting. The development of digital technology, the emergence of an active public, and the dramatic increase in content delivery capacity have shifted the control of broadcasting from broadcasters to the public. These changes provide an opportunity to review and improve the broadcasting entry regulation system. So far, Korea's broadcasting regulatory system has remained largely unchanged since the Integrated Broadcasting Act of 2000. The broadcasting entry regulation and its justification theory, which were designed under the premise of the broadcasting environment in the 2000s, have lost their effectiveness in the digital era. Entry regulations are regulatory measures that require concessions, permissions, registrations, and reports before starting a business or engaging in economic activities. There are typical justifications for each type of entry regulation. In particular, in the case of academic concessions, the number of licenses has been limited due to scarcity, natural monopoly, and significant risks. The entry regulations under the Broadcasting Act and the IPTV Act, which fall under the category of academic concessions, should also be supported by reasons such as scarcity, natural monopoly, and significant risk to justify limiting the number of broadcasting licenses. Broadcasting technologies and methods of delivering broadcast programs have had a significant impact on the system of broadcast entry regulation. The scarcity of broadcasting technologies and methods was assumed in the background of traditional theories, especially the scarcity of spectrum resources, which led to the public interest theory, and the influence theory, which led to the diversity theory. Because it is scarce, it is important from a public interest point of view, that the pervasiveness is large, and the risk becomes significant because the risk is not controlled after the fact. Even when scarcity was overcome to a certain extent, the tradition and logic of entry regulation based on scarcity were maintained, making the number of broadcasting licenses artificially scarce. In the digital age, where scarcity has been overcome, entry regulations should be designed based on the (potential) pervasiveness of broadcasting and proportional to the size of that impact. Except for the scarcity of spectrum allocated for broadcasting, strong entry regulations based on scarcity cannot be justified. Even in scarce situations, the criteria for selecting an operator in a competitive situation and the fairness, objectivity, and transparency of the process should not be confused with the requirements of a general broadcast license. Since the justifications for broadcast entry regulation, such as influence and risk, are 'overlapping' in both consessions and permissions, with only relative differences in degree, it is desirable to reorganize the requirements, examination methods, and procedures of the current Broadcasting Act and IPTV Act into a system consistent with permissions to clearly position the legal nature of broadcasting licenses as permissions. In particular, requirements that allow for discretionary judgment should be minimized. Like a car driver's license, which is issued based on certain competencies, it should be reorganized into minimum human and material requirements to maintain the quality of broadcasting services. It is desirable to minimize the importance of ex ante regulation by reorganizing the requirements of entry regulation around the core values and requirements that broadcasters should have, rather than interpreting and applying requirements that are unpredictable and inaccurate at the ex ante regulation stage and deciding whether to enter or not based on the regulator's perspective and standards. The entry regulation of new media, OTT, should consider that it is losing regulatory equity despite its influence and functions similar to broadcasting, but a cautious approach is needed considering that the way of producing and distributing information based on the Internet, the value of information, the way of selecting and consuming information, and the culture of enjoying it are significantly different from traditional broadcasting, and from an industrial policy perspective, strong regulations such as the Broadcasting Act on a growing industry will cause it to lose its growth momentum.
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