현행 예산의 법적 성질에 대한 고찰‒ 예산의 실무상 운영을 중심으로 ‒
The Legal Effect of the Budget– Focusing on the Practice –
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초록
본고의 목적은 현행 예산제도 하에서 예산의 법적 성질을 고찰하기 위함인바, 예산의 구속력의 범위나 그 위반의 효과 등 예산 관련 법적 쟁점에 관한 논의는 그리 많지 않았다. 예산은 법형식적인 측면에서, 국회의 관여를 받으므로 정부가 독자적인 제정주체가 되는 행정입법과는 다르고 법률 내지는 이와 유사한 동위의 법규범으로 볼 수 있다. 다만 예산은 법실질적인 측면에서, 국가조직 내부적인 구속력만 있고 외부적ㆍ대국민적 효력이 없는 등 일반법률과는 다른 측면이 있다. 예산실무상으로 세입예산과 세출예산의 법규범력은 차이가 나는바, 세입예산은 미래의 예측치에 불과하고 이로써 국가의 수입행위를 구속하는 것은 아니다. 따라서 수입예산에 없더라도 조세법 등 근거법률만 있으면 국가는 조세부과처분을 할 수 있다. 다만, 세입추계의 오차가 상당히 클 경우에는 당해 예산편성행위가 부당하다고 평가될 수는 있다. 세출예산은 목적ㆍ금액ㆍ시기의 범위에서 국가의 지출행위를 엄격하게 구속한다. 따라서 세출예산이 없으면 지출의 근거법률이 있더라도 국가는 지출행위를 할 수 없다. 그렇다고 국가가 지출예산에 의해 지출의무를 부담하는 것은 아니나, 집행장애사유가 없음에도 세출예산을 고의적으로 집행하지 않거나 과소하게 집행한 경우에는 당해 예산편성행위 혹은 예산집행행위가 위법 혹은 부당하게 평가될 수 있다. 예산법리의 이해를 위해 예산과 법률의 실무상 역학관계를 살펴보면, 양자는 서로 다른 대등한 요건 하에 별개의 국법형식으로 성립되므로 상하관계라 할 수 없고 서로가 서로를 변경할 수 없어 ‘상호독립성’을 가지나, 동시에 세출예산과 법률 중 하나가 성립하지 않으면 국가는 지출행위를 할 수 없다는 점에서 ‘상호관련성’도 가진다. 또한, 양자는 ‘시간적 선후성’을 가지는바 예산의 근거가 되는 관련법률이 먼저 성립되고 난 이후에야 정부는 예산을 편성할 수 있다. 또한 법률이 성립되고 난 이후 예산 편성을 지체하더라도 이는 재량권한 내 정책판단의 문제이며 헌법적으로 해결해야 할 문제로 볼 것은 아니다. 이렇듯 예산은 실무상 세출예산과 세입예산의 법규범력에 내용상 차이가 있고, 법률과 동위의 것으로 인정되는 법형식하에 법률과 특별한 관계를 형성하며 운영되고 있는바, 예산실무 운영자들은 예산편성 및 집행행위 등을 함에 있어 이러한 점들을 염두에 두어야 할 것이다.
Abstract
The purpose of this paper is to examine the legality of the budget as a premise for the discussion of budget legalism. The budget is different from administrative legislation in that it is controlled by the National Assembly and is equal to the law. If budget legalism is simply the intention to legalize the budget, this is already reflected in the current budget system. However, the budget has different aspects from the law, such as only the internal effect of the state organization and no effect on the public, but this is the result of taking into account the reality and will not change even if the budget is legalized. In practical terms, revenue budget and expenditure budget are divided. Revenue budgets are only forecasts for the future and do not limit the country's income. The expenditure budget strictly restrains the state's expenditure in terms of purpose, amount, and timing. Both the budget and the law are similar in that they are controlled by the National Assembly. However, the constitution separates the two. The budget differs in that the law is a permanent law, whereas the budget is a temporary law that applies only for one year. The two have “mutual independence” because they cannot change each other, but they also have “mutual relevance” in that the state cannot engage in spending unless one of the budget and laws is established. In addition, the budget and the law have a predecessor relationship, and only after the law is established, the government can formulate a budget. The budget differs in the effectiveness of the appropriation budget and the revenue budget in practice, and is operated with a special relationship with the law. With reference to this, hope that the discussion of budget legalism can develop in a practical direction in the future. In addition, look forward to discussing the external and public effects of the budget in the future.
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