보장국가에서 지방자치권의 의미와 보장방향 - 자치입법권을 중심으로 -
Meaning and Direction of The Autonomous Power of Local Governments in the Guarantor State - Focused on The Autonomous Legislative Power of Local Governments -
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초록
우리가 살아가고 있는 이 시대는 과학기술과 정보통신기술이 고도로 발전하면서 과거에 경험하지 못했던 현대형 위험이 출현하고 있다. 원자력발전소와 같은 위험시설물, 국가 중요 기관들에 대한 악성 바이러스의 공격, 테러, 새로운 전염병의 발생, 자연재난과 인적 재난의 결합 등이 바로 그것이다. 이러한 상황에서 중앙과 지방정부가 주민의 안전과 복지라는 공역무를 적절하게 수행하기 위해서는 중앙이 핵심적인 권한을 장악하고, 지방정부에 대해 지시·명령하는 종래의 체제로는 시기적절한 대응을 하기가 어렵다. 현행 우리의 지방자치제도 관련 법령은 지방자치권의 각 영역에서 지방자치권을 엄격하게 제약하고 있으며, 이에 대하여 국가(입법부, 사법부, 행정부)는 일반적･권력적 통제를 행하고 있다. 이러한 중앙과 지방정부의 관계에 대해서 민주주의 실현과 지방자치제도의 본질의 측면에서 변화를 촉구하는 연구는 많이 진행되어 있다. 그러나 이 연구에서는 보장국가에서 지방정부의 지위와 지방자치권, 특별히 자치입법권이 가지는 의미와 보장방향에 대해서 고찰해 보았다. 보장국가 시대에는 중앙정부와 지방정부, 그리고 민간은 함께 공익을 실현해 가는 파트너이며, 중앙정부와 지방정부는 모두 보장책임을 수행하는 동등한 공행정 주체이다. 보장책임의 핵심은 민간이 자신의 역량을 최대한 발휘하면서 공공서비스를 제공하되, 공익을 실현하지 않으면 안되도록 구조화하는 “입법책임”과 민간의 자율규제에 대하여 통제하는 “규제책임”이다. 지방정부가 이러한 보장책임을 수행하기 위해서는 자율적인 입법권이 전제되어야 한다. 그러나 현행 지방자치법 제22조는 「지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.」라고 규정하여 지방정부의 자치입법권과 규제권한을 심각하게 제약하고 있다. 지방정부가 지역사회와 주민의 수요에 대한 적절한 공역무를 제공하기 위해서는 자치입법권의 보장이 불가결하다. 지방이 처리할 사무영역과 처리방법에 대하여 국가가 선점함으로 지방정부의 자율성과 자기책임성을 심각하게 제약하는 현행 우리의 법제는 보장국가에 부합되지 않는다. 중앙은 지방의 사무에 대해서 법령으로 선점하는 것을 최대한 자제하고, 오히려 지방정부가 자기의 책임으로 주민에게 공무를 제공할 수 있도록 적극적으로 법적 근거를 마련하여야 할 것이다. 지역사회와 관련하여 집행된 정책의 최종적인 책임은 지역과 지역주민이 질 수 밖에 없다. 그럼에도 불구하고 지역문제에 대하여 지방정부가 정책을 결정할 수 없고 국가가 일방적으로 정한다는 것은 책임과 권한의 심각한 불일치를 초래한다. 지역 사회의 발전과 지역 주민의 복지 관련 정책의 경우 지역 주민의 선호와 요구에 더 민감하게 반응할 수 있는 정부는 중앙이 아니라 지방임을 기억해야 한다. 보장국가의 시대를 살고 있는 오늘날 지방정부의 자치입법권 보장은 국민의 생명과 안전, 복지를 더욱 실효성 있게 보장하는 길일 것이다.
Abstract
In the guarantor state period, the central government, local governments, and private sector are partners that realize the common good together. The central government and the local governments are both equal partners in carrying out the guarantee responsibility. The core of guarantee responsibility is “legislative responsibility”, which is structured so that the private sector can maximize its own capabilities while providing public services, and “regulatory responsibility” that controls private self-regulation. In order for local governments to fulfill this guarantee responsibility, autonomous legislative power should be required. However, Article 22 of the current Local Autonomy Law states that “local governments can enact ordinances on the affairs within the scope of laws. However, when local governments enact ordinances that restrict the rights of residents or impose obligations, there must be a delegation of laws.” Therefore, local governments have serious restrictions on autonomous legislative and regulatory powers. In order for local governments to provide appropriate public service for the needs of communities and residents, ensuring autonomous legislative rights is essential. Our current legislation seriously limits the autonomy and self - responsibility of local governments, due to the preoccupation of the central government with regard to the affairs and treatment methods to be handled by local governments. It does not correspond to the guarantor state. The central government should restrain the occupation of local affairs as much as possible, and actively provide legal grounds so that local governments can provide public service to the residents with their own responsibilities. It is also necessary to revise “within the scope of a statute” to mean “within the law” or “to the extent not contrary to the law”, not the statute, in order to substantially guarantee the autonomous legislative power of the local government. In this case, the authority of the central government through regulation and the authority of the local government through the ordinance may conflict with each other. At this time, it should be solved through cooperation and coordination between the central government and the provincial government. Next, we need to find a legislative solution. In this case, it is also possible to preliminarily determine the state’s exclusive legislation in order to prevent anticipated conflicts in advance. It is also a good idea to declare the Constitution as a “decentralized state” through amendments to the decentralized constitution. It is also necessary to remove the exceptional clause of Article 22 of the Local Autonomy Law to improve the effectiveness of the ordinance.
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