자치입법과 국가입법의 갈등과 해결
The Conflict and Solution Between Local Autonomous Regulation Power and National Legislation Power
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초록
자치입법은 지방분권의 확대와 지방자치의 실질적 보장을 판단하는 현실적이고 구체적 척도가 된다. 우리나라와 같은 단일국가의 법적 형태에서 자치입법과 국가입법의 갈등은 주권의 단일성과 불가분성 및 법령체계의 통일성이라는 제약을 받고 있다. 전통적으로 자치입법은 지방자치를 국가로부터 전래된 행정입법이라는 측면이 강조되었다. 하지만 현재는 지방권력의 산물로서 자치입법에 대한 인식이 확대되고 중앙권력과 지방권력간 권한배분으로서 지방분권에 대한 헌법적 접근이 확대되면서 자치입법권과 국가입법권 사이의 갈등 상황이 나타나고 있다. 본고에서는 미국과 독일 그리고 프랑스 및 우리의 자치입법에 관한 국가형태를 중심으로 이론적 특징을 검토하였다. 연방국가인 독일과 미국에서의 자치입법에 관한 논의는 매우 상이하며, 미국의 ‘딜런 룰’과는 달리 ‘홈 룰’은 지방정부에 대해 이니셔티브를 부여하고 주 의회로부터 자유를 강조하는 점에서 자치입법권에 대한 고유권적 특징과 비교해볼 수 있다. 이에 비해 독일의 지방자치단체인 게마인데의 자치입법은 우리의 조례제정권 뿐만 아니라 명령제정권을 포함하는 의미로 이해되며, 국가입법인 명령에서의 법률우위와 법률유보의 한계가 자치입법의 특수성으로 검토되고 있다. 한편, 단일국가 형태인 프랑스에서는 주권의 불가분성과 법체계의 통일성과 단일성에 따른 법적・행정적 후견상 제약을 강조하면서도 지방자치단체의 자유로운 행정을 보장하기 위한 지방자치단체의 명령제정권을 헌법에서 인정하고 있다. 우리나라의 경우 자치입법인 조례를 행정입법의 특수한 경우로 이해하여 법률우위와 법률유보 원칙에 의한 제약을 가진다고 설명하는 것이 일반적이다. 따라서 연방국가에 갈수록 지방분권이나 자치입법의 수준이 높아지는 것은 아니고 반드시 논리적 연관성이 있다고는 보기 어렵다. 자치입법의 확대에 따라 나타나는 국가입법과의 충돌상황에 대해 해석을 통해서든 헌법이나 법률 조항의 개정방식에 의하든 간에 기존의 전통적 법률선점론에 기초한 국가입법의 우월적 위치에 대한 관념을 바꾸어야 한다. 다양한 지역적 이익에 관한 지방정부의 자율적 결정과 주권의 불가분성과 이를 전제로 한 입법권의 의회독점을 명시적으로 천명한 헌법 제40조의 취지를 벗어날 수 없는 논리적 딜레마를 어떻게 극복할 수 있는지는 지방자치와 지방분권 그리고 법치주의에 대한 지속적인 숙제거리라 할 것이다.
Abstract
The local autonomous regulation power(Ja-Chi-Ip-Bob-Kwon) becomes an effective barometer of territorial decentralization(Ji-Bang-Bun-Kwon) and the substantial guarantee of local autonomy. In the legal form of a unitary State, such as Korea and France, the relation between autonomous regulation known as Jorey (municipal ordinance) and national legislation is constrained by the unity and indivisibility of sovereignty of state. Traditionally, local autonomous regulation power has been emphasized in terms of administrative rule making that was delivered from state. However, the awareness of local autonomous regulation power and the expansion of territorial decentralization by local political power lead to the conflict between local autonomous regulation and national legislation. It is common to explain that the ordinances of autonomous law known as Jorey have limitations based on the principle of superiority and reservation on national juridical norms and so we understand them as special cases of rule making. In this article, we examined a comparative research around state forms of the United States, Germany, and France in the view of autonomous legislation power. Even though Germany and America were federal state, the doctrine and its jurisprudence about local autonomous regulation power are very different. Meanwhile, in France, a single state form, the Constitution recognizes the power of local government’s autonomous regulation power to establish a “free administration” guarantied by local governments, but it has the limit of sovereignty of state and administrative restrictions on the uniformity of the legal system. Thus, it’s needed to revise the Constitution and Acts about local autonomy or to take a new interpretation of norms to find a solution for these conflicts arising from the expansion of the autonomous local regulation power. Finally, it’s necessary to recognize local government’s autonomous regulation power in order to overcome the logical dilemma of the conflict between local autonomous regulation and legislation of state.
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