시․군의 통합방법․절차와 외국사례 - 일본의 시․정․촌 합병을 중심으로 -

최근 ‘지방행정체제 개편’ 내지 ‘지방자치단체 통합’을 둘러싼 논의가 활발히 전개되고 있으며, 그 목적으로서 ‘지역의 경쟁력 제고’, ‘주민의 편익증진’, ‘지방자치단체 역량 강화’, ‘광역적 행정수요 대응’, ‘실효성 있는 지방자치와 지방분권의 정착’ 등이 제시되고 있다. 이러한 ‘지방행정체제 개편’에 관해 일본은 3차례에 걸친 합병의 경험이 있고, 특히 2000년대에 있었던 평성의 대합병은 우리의 지방행정체제 개편 내지 시․군 통합의 방법과 절차 등에 다음과 같은 시사점을 제시해 줄 수 있을 것으로 생각된다. 첫째, 중앙정부 및 광역자치단체의 역할 강화라고 하는 점이다. 일본의 시정촌 통합은 형식적으로는 강제통합이 아니라 자율통합이라고 할 수 있지만, 실질은 국가나 광역자치단체의 계획 및 권고에 의하거나, 국가로부터의 교부금 삭감을 회피하기 위한 통합으로서 완전한 자율통합이라고는 할 수 없었다. 국가 주도의 합병으로 인해 합병을 하는 시정촌은 합병의 효과를 사전에 예측․평가할 수 없었으며, 시정촌의 재정정보 내지 통합후의 계획 등이 불명한 상태로 통합이 이루어졌다. 따라서 시군통합을 할 경우에는 자율통합을 방패로 할 것이 아니라 오히려 국가가 통합을 위한 조치를 주도적으로 추진하면서 통합의 대상이 되는 시군의 재정정보를 고지하고, 각 통합 사안에 대한 통합 후의 지역발전계획을 평가하고, 지역발전을 위한 지원계획을 수립․공포함으로써 지방자치에 대한 주민의 자기결정권한을 확보해 줄 필요가 있다. 이런 조건이 정비되지 못한 가운데 이루어진 합병은 “분식합병”을 초래할 것이다. 둘째, 일본의 각 시정촌합병은 당시에 명확한 목적을 가지고 있었다는 점이다. 명치의 대합병이 초등학교의 설치 및 관리운영 등을 목적으로, 소화의 대합병은 전후 새로운 헌법 및 지방자치법에 따른 시정촌의 역할변화에 따른 중등학교의 설치 및 관리운영 등을 목적으로 하는 것이었다. 따라서 현재 논의되고 있는 전국 단위에서의 시군통합에 있어서도 명확한 목적을 설정하고, 이러한 목적이 주민의 복지와 지방자치의 본질을 해치지 아니하도록 하여야 할 것이다. 셋째, 지방자치단체의 재정상황 및 행정능력이 개선될 수 있는 통합이어야 한다는 점이다. 일본의 시정촌 통합은 지방분권의 추진을 위한 수권기관의 능력강화라고 하는 측면에서 시작되었지만, 실제로는 재정상황의 악화를 타파하고자 하는 중앙과 지방의 의도가 합치된 결과로도 받아들일 수 있고, 이러한 기대가 가장 중요한 통합의 동력이 되었다. 따라서, 시군의 통합에 있어서도 통합을 통한 재정상황 및 행정능력 등의 향상이 가능한 경우에 이러한 통합이 이루어지도록 하는 장치를 마련할 필요가 있다. 넷째, 시군 통합을 위한 보다 상세하고 구체적인 기준이 제시되어야 한다는 점이다. 이는 통합의 목적과도 연관되는 것으로 일본의 각 시대적 통합에는 그 목적에 따라 통합의 최적규모 등을 제시하고 있었다. 따라서 시군통합의 목적에 따라, 통합 시군의 최적 인구규모, 면적규모, 재정자립도 등에 대한 기준을 설정하고, 기준을 충족하는 시군통합에 대해서는 다양한 행․재정적 지원을 제공할 필요가 있다.