기본적 사실관계의 동일성 법리에 관한 고찰
A Study on the Doctrine of Identity of Fundamental Facts
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초록
처분사유의 추가 ‧ 변경은 행정청이 처분 당시에 제시하지 않았던 처분사유를 사후적으로 제시하는 것을 의미한다. 주로 행정청이 기존의 처분사유만으로는 처분의 적법성을 인정받기 어렵다고 판단하고 행정소송 도중에 새로운 처분사유를 주장하는 경우에 발생한다. 이러한 측면에서 처분사유의 추가 ‧ 변경은 기본적으로는 처분의 적법성과 관련된 실체법의 문제이기도 하지만 소송물, 법원의 심판 범위 등과 관련된 소송법의 문제이기도 하다. 나아가 방어권 보장과 분쟁의 일회적 해결이라는 행정소송의 서로 다른 이념들 사이의 적절한 균형점을 찾는 문제와도 관련되어 있다. 대법원은 지난 40년 동안 이른바 ‘기본적 사실관계의 동일성’ 법리에 따라 처분사유의 추가 ‧ 변경 문제를 판단하여 왔다. 이러한 기본적 사실관계의 동일성 법리는 형사소송에서 공소장변경의 한계로 기능하고 법원의 심판범위를 확정하는 기본적 사실관계의 동일성 법리에 영향을 받은 것으로 보인다. 행정소송보다 더 국민의 생명, 신체, 재산에 대한 침익적 효과를 일으킬 수있는 형사소송에서 발전된 법리인 만큼, 행정소송에서도 별다른 비판 없이 수용된 것으로 보이고, 실제로 이를 적용하였을 때 구체적 타당성 있는 결론이 도출된 점에 비추어 보면, 기본적 사실관계의 동일성 법리를 능가하는 다른 법리를 고안하는 것도 현실적으로 어려웠을 것으로 보인다. 그러나 오늘날 행정처분의 내용이 복잡 ‧ 다기화 되고, 행정분쟁이 양적으로 질적으로 팽창하고 있는 상황에서 ‘기본적 사실관계의 동일성’이라는 한 가지 법리만으로 모든 사건에서 타당한 결론을 이끌어내기 매우 어려워진 것으로 보인다. 지난 40년간 대법원 판례들이 누적되면서 일부 사안에서 기본적 사실관계의 동일성 법리가 상호 모순 ‧ 충돌하는 듯한 외관이 형성되었다. 이러한 상황에서 기본적 사실관계의 동일성 법리를 전반적으로 음미해보면서 처분사유의 추가 ‧ 변경 문제를 재고찰해 볼 필요가 있다. 기본적 사실관계의 동일성 법리가 처분사유의 추가 ‧ 변경이 문제된 개별사건들에서 구체적 타당성 있는 결론을 도출해온 것으로 보이기는 한다. 그러나 근거 법령만 변경된 경우에 대한 일관되지 않은 취급은 하급심에 적지않은 부담을 준다고 생각한다. 처분사유의 추가 ‧ 변경을 사실관계의 변경만으로 국한하지 않고, 근거 법령의 변경까지 이에 포함되는 것으로 하되, 처분사유의 추가 ‧ 변경을 허용할지 여부는 별개의 관점에서 접근하는 것이 타당하다고 생각한다. 이러한 관점에서 대법원 2024. 11. 28. 선고 2023두61349 판결에서 대법원이 제시한 입장은 의미가 있다고 할 것이나 명시적으로 판례 변경을 선언한 것은 아니라는 점에서 추후 면밀한 검토가 필요하다고 생각한다.
Abstract
The change of the grounds for an administrative disposition refers to a situation where the administrative agency, after rendering a disposition, later presents a ground that was not originally indicated at the time of the disposition. This mainly occurs when the agency determines that the original ground alone may not be sufficient to justify the legality of the disposition, and therefore asserts a new ground during administrative litigation. In this respect, the issue of changing the grounds for disposition is fundamentally a matter of substantive law related to the legality of the disposition, but it is also an issue of procedural law involving matters such as the subject matter of the litigation and the scope of judicial review. Furthermore, it is also related to the need to strike an appropriate balance between the competing ideals of administrative litigation-namely, the protection of the right to defense and the one-time resolution of dispute. For the past 40 years, the Korean Supreme Court has addressed the issue of changing the grounds for disposition based on the so-called “identity of fundamental facts” doctrine. This doctrine appears to have been influenced by criminal procedure principles that limit changes to indictments and define the scope of judicial review. Given that this doctrine originated in the more stringent context of criminal litigation-which can have more severe impacts on a citizen's life, body, and property-it seems to have been adopted into administrative litigation without much criticism. In fact, it has often led to substantively reasonable conclusions in individual cases, and from that perspective, it would have been difficult to devise an alternative legal doctrine superior to the identity of fundamental facts. However, today, the content of administrative dispositions has become increasingly complex and multifaceted, and administrative disputes have grown both in quantity and in complexity. As such, relying on a single doctrine-the identity of fundamental facts-to derive appropriate conclusions in all cases has become increasingly difficult. Over the past 40 years, as the Korean Supreme Court precedents have accumulated, some cases give the appearance of mutual inconsistency or contradiction within this doctrine. Given this situation, there is a need to carefully reassess the identity of fundamental facts doctrine in its entirety and reconsider the issue of changing the grounds for administrative disposition Although the identity of fundamental facts doctrine has generally led to substantively reasonable conclusions in individual cases where the issue of changing the grounds for administrative disposition was raised, the inconsistency found in cases where only the legal basis of the administrative disposition changed has placed a significant burden on the lower courts. The scope of changing grounds for disposition may not be limited solely to changes in facts but should also include changes in the legal basis. However, whether such change should be permitted must be assessed from a separate perspective. From this standpoint, the position presented by the Korean Supreme Court in its 28 November 2024 Judgement (Case No. 2023Du61349) is meaningful. Nevertheless, since the Court did not explicitly declare a change in precedent, further careful examination is needed in the future.