입법과정과 입법의 민주적 정당성
Legislative Process and the Democratic Legitimacy of Law
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초록
이 연구에서는 대의민주주의적 방식을 원칙으로 하는 입법과정을 직접민주주의적요소가 특히 공개와 참여의 개념을 통해 수정하고 보완해 가는 추세를 보이는 현시점에서, 입법의 정당성은 근본적으로 그리고 궁극적으로 입법에 대한 공동체 구성원의 신뢰를 충족하는 것이어야 한다는 명제 위에서 한국의 입법과정과 입법현황을 분석하고, 나아가 입법의 정당성의 관점과 목표하에 입법에 대한 신뢰를 제고하기 위한 입법과정 관련 법제의 개선 방안을 논의한다. 이를 위하여 연구의 배경이자 맥락으로서 한국의 국회 및 입법 관련 각종 통계와 지표를 살펴본 후, 대의민주주의에서 국회 입법의 효력의 근거로서의 정당성과 한국 입법과정의 특징 및 입법과정을 입법의 정당성 및 그 효력의 면에서 논의한 헌법재판소의 판례를 분석하고, 입법의 정당성 관점에서 그리고 입법에 대한 신뢰 제고의 취지에서 한국 국회입법과정의 개선점을 모색한다. 근래 의원발의 법률안이 급증하고 국회의 정부제출 법률안에 대한 수정률이 증가하며 여야공동발의법률안의 수 및 통과율이 증가하고 입법 과정에서의 공청회 개최 건수도 크게 늘고 있는 등 민주화 과정을 통해 행정부에 대한 입법부의 위상과 권한 및 기능이 점차 정상화되어온 상황에서, 이제 대표로서의 입법부의 역할에 대해 엄정한 기준을 정립하여 적용하는 것이 필요하다는 인식을 공유하고, 이러한 점이 입법의 정당성을 제고하는 방향으로 제도화될 수 있어야 하겠다. 특히 고유의 역사적 상황을 통해 한국 입법과정이 갖고 있는 단원제 의회하의 강한 위원회중심주의적 특징은 대의민주주의하 입법의 정당성을 위한 숙의기능과 입법의 질을 저하시킬 우려가 있다. 의원입법의 발의 단계에서도 소수의 권익과 다원주의의 가치를 훼손하지 않으면서도 입법의 질을 확보할 수 있는 기준 내지 장치를 마련하고, 위원회중심주의적 국회 입법과정에서 상임위원회 소속 위원에 대해 이해관계의 충돌 등에 대해서는 강한 규제를 마련해 입법의 정당성을 확보해야 한다. 보다 넓은 맥락에서, 법률안 및 법률에 대한 평가시스템의 도입과 시행, 입법로비의 양성화를 통한 규제 원칙의 정립, 사문화된 법률의 정리, 위헌결정된 법률에 대한 국회의 대응에 대한 심층적 논의, 한시법 등 특별법의 지양 및 입법 기준의 정비 등이 입법의 정당성을 제고하여 국민의 입법에 대한 신뢰를 확보하기 위해 추구해야할 과제이다. 궁극적으로 입법과정을 공개하고 투명성을 높임으로써 입법과정에 대한 감시와 통제를 가능하게 하며, 입법의제의 설정에서부터 심의과정에서의 논의에 이르기까지 가능한 한 저비용의 참여가 가능하게 하고, 숙의를 통한 입법의 질을 제고하는 것이 입법에 대한 신뢰를 제고하는 길이다.
Abstract
Legislation in a representative democracy is the decisionmaking in form and substance of, by and for the constituents of the community and the community itself, through representation. As such, the legitimacy of legislation is derived from its democratic legitimacy and effectiveness, which serves as the ground for the law’s enforcement in the community with general and mandatory applicability. Such legitimacy ultimately is the foundation for the trust of the constituents in law and its implementation. This paper first analyzes historical accounts for the legislation and the legislative process in the Republic of Korea to explain the nation’s idiosyncratic legislative process, through statistics pertaining to National Assembly and its legislation. This paper then examines the elements of and the grounds for the legitimacy of legislation in a representative democracy in light of the theories of representation and of the legislative process, focusing on the concepts of representativeness, deliberation, and accessibility to the legislative process. Some of the decisions of the Constitutional Court of the Republic of Korea on the legislative process and the effect of legislation and particularly on the relevance of a defect in legislative process to the effect of legislation are discussed. This paper then moves on to suggest changes in pertinent laws and their implementation that regulate legislative process in Korea. The legislation in Korea in its form and substance was largely lead by the executive branch through its idiosyncratic mechanism of allowing the executive branch to submit legislative bills to National Assembly. Korea’s National Assembly, however, has been in the process of normalizing its legislative function and authority, particularly since the 13th National Assembly that was constituted in 1988. Statistics as well as relevant laws and legislative practices unequivocally indicate that the legislative process has been democratized and the quality of legislation has increased. Yet, as epitomized as much concentrated legislative authority vested in sixteen standing committees in National Assembly throughout legislative process while Korea has a unicameral legislature, Korea’s legislative process indicates institutional barrier to deliberation as well as representativeness and accessibility, which are core elements of legitimacy of the legislation in a representative democracy as juxtaposed against direct democracy mechanism of legislation. Such institutional arrangements make the legislative process susceptible to unlawful legislative lobbying as well. Measures to activate substantial and substantive deliberation throughout legislative process in National Assembly that would not compromise expertise and efficacy of standing committee review are to be introduced, which will ultimately serve to hoist and substantiate trust of the public in legislative process and law in Korea.
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