경찰법상의 개괄적 수권조항 - 개괄적 수권조항의 기능 및 적용영역을 중심으로 -
Die Generalklausel im Polizeirecht
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초록
본고는 경찰법상의 개괄적 수권조항과 관련하여 제기되는 문제를 다루고 있다. 이 가운데 본고는 그 동안 문헌에서 거의 논의가 되지 않았던 개괄적 수권조항의 기능 및 적용영역에 관한 문제를 중점적으로 다루었다. 일정한 작위 또는 부작위 의무를 부과하고 있는 개별법 가운데에는 만일 이에 대한 위반이 있는 경우 형벌 또는 과태료가 부과될 수 있음이 규정되어 있지만 행정청이 개별사례에서 이러한 법률상의 의무를 직접 이행시킬 수 있는 권한도 갖는지에 대해서는 아무런 언급이 없는 경우가 있다. 이러한 경우 개별법상의 명령 또는 금지규범은 그 자체로서는 법률상의 의무를 구체화하는 처분에 대한 수권근거가 되지 못한다. 왜냐하면 법률유보원칙은 행정청이 개별사례에서 이러한 법률상의 의무를 어떠한 종류와 방식으로 이행시킬 것인지와 관련하여서도 적용되어야 하기 때문이다. 개별법상의 명령 또는 금지규범에 대한 임박한 또는 계속적 위반은 공공의 안녕에 대한 위험 내지 장해를 의미하기 때문에 이 경우에는 경찰법상의 개괄적 수권조항(경직법 제2조 제5호와 결합한 제5조 제1항 제3호)이 개별법상의 명령 또는 금지를 구체화하는 처분에 대한 수권근거가 된다. 이와 같이 개괄적 수권조항의 주된 적용영역은 임박한 또는 계속되고 있는 법률위반에 대하여 경찰이 “예방적으로” 개입할 수 있는 권한을 부여하고 있지 않은 개별법과 관련이 있고, 이러한 불완전한 개별법을 보충하는 기능을 수행한다는 점에서 개괄적 수권조항은 중요한 의미를 갖는다.
Abstract
Im Hinblick auf die durch das Voranschreiten der Technik sich ständig neu ergebenden, durch den Gesetzgeber häufig nicht voraussehbaren polizeilichen Gefahrenlagen lässt sich auf das Instrument einer polizeirechtlichen Generalklausel nicht gänzlich verzichten. Verfassungsrechtliche Bedenken, wie sie gegenüber der polizeirechtlichen Generalklausel immer wieder unter dem Gesichtspunkt des rechtsstaatlichen Gebots der Normenklarheit geäußert wurden, dürften sich als nicht überzeugend erweisen. Die Generalklausel sind heute jedenfalls durch die Rechtsprechung und Polizeirechtslehre so präzisiert worden, dass die in ihnen enthaltenen Ermächtigungen nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmt sind. Auf die spezialgesetzliche Gebots- oder Verbotsnorm kann die sog. konkretisierende Verfügung nicht unmittelbar gestützt werden, da diese nur ein normatives Gebot oder Verbot, nicht aber die Ermächtigung zum Erlaß einer Verfügungt enthält. Insoweit bedarf es der ergänzenden Anwendung der polizeirechtlichen Generalklausel. Die bevorstehende oder fortbestehende Verletzung der spezialgesetzlichen Gebots- oder Verbotsnorm bedeutet eine Gefährdung bzw. Störung der öffentlichen Sicherheit. Demzufolge ermächtigt die polizeirechtliche Generalklausel (§§ 2 Nr. 5, 5 I Nr. 3 PolG) zu die spezialgesetzlichen Gebote oder Verbote konkretisierenden Verfügungen. Ein Hauptanwendungsfall der polizeirechtlichen Generalklausel betrifft öffentlichrechtliche Gebots- oder Verbotsnormen, die selbst keine Ermächtigung zum präventiven Einschreiten gegen bevorstehende oder andauernde Normverstöße enthalten.
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