경찰처분의 실질적 적법성에 관한 일고찰 - 독일법상 개괄수권조항의 구성요건적 측면을 중심으로
Eine Betrachtung zur materiellen Rechtmäßigkeit der Polizeiverfügung
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초록
경찰법의 분야와 출현양상은 대단히 복잡다양하다. 그러나 위협받고 있는 법익의 보호를 위해 조직상 기구를 마련하고 행위수권을 부여함으로서 궁극적으로 국가에 의한 내부의 안전인 치안확보에 기여한다는 점을 공통분모로 들 수 있다. 국가경찰을 설치하는 주요동인은 오늘날의 법치국가적 관점에서 볼 때 법질서와 법공동체의 보호필요성 때문일 것이다. 즉 법의 지배를 위해서는, 부적절한 인간의 행위에 맞서 현행법을 집행ㆍ수호하고 또한 재난사고에 있어 법공동체를 보호할 수 있도록 국가적인 행정기구가 필수적이다. 일반경찰법에 따르면, 경찰행정청은 공공의 안녕ㆍ질서를 위협하는 위험을 방지하고 이미 현실화된 공공의 안녕ㆍ질서에 대한 장해를 제거할 임무를 지닌다. 대개의 경우 관할 행정청은 이러한 위험방지임무를 위험상황에 책임이 있는 행위장해자 내지 상태장해자에 대해 명령, 금지, 수인과 같은 처분의 발령을 통하여 수행한다. 이와 같은 행정행위는 법률유보의 원칙에 따라 수권근거를 요한다. 특히 개괄수권조항은 위험방지법 전반에 있어서 행정청의 개입권한에 대해 골격을 형성하는 의미를 지닌다. 다시 말해, 일반경찰법상의 개괄수권조항의 구조와 내용에 대한 인식은 기타의 위험방지법상의 권한규범을 이해하는데 적지 않은 비중을 차지한다. 예컨대 표준권한규범/개별수권조항의 경우도 구성요건의 형태는 개괄수권조항과 마찬가지이다. 즉 위험의 발생이 우려되는 특정 보호법익이 존재하여야하는바, 표준권한규범이 공공의 안녕과 질서를 요건으로 하는 것이라면 그 내용은 개괄수권조항의 경우와 동일하다. 한편 ‘위험’개념은 경찰법에서 행정청의 개입을 위한 중요한 전제조건으로서의 특징을 띄고 있다. 경찰법상의 보호법익이 위험에 처할 우려가 있을 경우, 관할 행정청은 이를 방어할 조치의 권한을 부여받게 되는 것이다. 환언하면 개괄수권조항에 근거한 행위권한은 항상 해당법익에 대한 위험이 존재할 것을 전제로 한다. 요컨대 위험개념은 ‘공공의 안녕과 질서’의 개념과 마찬가지로 일반경찰법상의 개괄수권조항뿐만 아니라 표준권한규범과 특별경찰법상의 권한규범에서도 주요한 의미를 지닌다. 종국적으로 경찰처분이 적법하기 위해서는, 형식적 측면에서 관할권이나 형식 및 절차규정이 준수되어야 한다. 나아가 실질적 측면에서 구성요건과 관련하여 기본적으로 개괄수권조항의 보호법익에 해당하는 공공의 안녕과 질서에 대한 위험이 존재해야 하며, 법적 효과와 관련하여 재량의 법적한계를 일탈해서는 안 될 것이다.
Abstract
Die Polizei handelt zur Gefahrenabwehr. Eine Gefahr kann aber immer nur für bzw. in Bezug auf etwas bestehen. Im Fall der polizeilichen Generalklausel sind dies die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Nur zu deren Schutz dürfen die Polizeibehörden tätig werden. Im vordergund steht das Schuzgut der öffentlichen Sicherheit. Es umfasst die Unverletzlichkeit der Rechtsordnung, die Unverletzlichkeit der subjektiven Rechte und Rechtsgüter des Einzelnen sowie den Bestand der Einrichtungen und Veranstaltungen des Staates oder sonstiger Träger der Hoheitsgewalt. Die öffentliche Ordnung wird definiert als die Gesamtheit der im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung ligenden ungeschriebenen Regeln für das Verhalten des Einzelnen in der Öffentlichkeit, deren Beachtung nach den jeweils herrschenden Anschauungen als unterlässliche Voraussetzung eines geordneten Staatsbürgerichen Zusammenlebens gilt. Während die öffentliche Sicherheit auf das geschriebene Recht verweist, verweist die öffentliche Ordnung also auf die ungeschriebenen Sozialnormen. Eine auf die polizeiliche Generalklausel gestützte Handlungsbefugnis setzt stest voraus, dass für das betroffene Schutzgut eine Gefahr besteht. Gefahr ist eine Sachlage, in der bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden Geschehens in absehbarer Zeit mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden für eines der Schutzgüter eintreten wird. Unabhängig davon, ob der Schaden kurz bevorsteht oder noch auf sich warten lässt, ob ein kleinerer oder größerer Schaden droht, hat die Polizei stets die Möglichkeit eines Schadenseintritts sorgfältig vor der Entstehung über ihr Einschreiten zu prüfen. Erforderlich ist die Prognose des zukünftigen hypothetishcen Geschensablaufs, um beurteilen zu können, ob eine zu einem Schaden führende Situation wahrscheilich ist. Grundlage dieser Gefahrenprognose müssen ausreichende tatsächliche Anhaltspunkte, Erfahrungen des täglichen Lebens, das Erfahrungswissen der Polizei oder wissenschaftliche und technische Erkenntnisse sein.
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