지방자치단체통합 「법안」 및 「의결」의 문제점
Probleme des Gesetzesentwurfs und des Beschlusses zur Vereinheitlichung von Gemeinden
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초록
정부 주도의 지방자치단체간 통합을 둘러싸고 지방자치 영역에서 많은 논란이 벌어지고 있다. 대상 자치단체의 역사성과 지리적 특수성 및 주민의 통합의지 등을 살펴볼 때 대부분의 통합절차는 파행적으로 진행되고 있다. 그럼에도 정부는 이른바 통합법안(지방자치단체 통합 및 지원에 관한 특례법안)을 통해 추진을 강행하고 있다. 본 연구에서는 먼저 정부의 ‘통합법안’ 그 자체의 내용과 문제점을 검토하고, 또한 지방자치단체의 ‘통합의결’이 법적으로 정상적인 절차를 거쳐 진행되고 있는가도 검토를 요한다. 이를 위해서는 헌법상의 지방자치 규정, 지방자치법과 주민투표법 등의 관련 규정에 대한 합리적 해석이 요구되는바, 이 과정에서 단순한 문리해석만의 결론은 타당하다고 보기 어렵다. 또한 주민의견 수렴 과정에서는 지방의회가 주민의 의사를 전적으로 대체할 수 있는가도 중요한 쟁점이 된다. 또한 지방의회의 의결이 “의회-주민간의 의사합치”라고 할 수 없으므로 진정한 주민의사의 반영을 위한 절차적 정당성 확보를 위한 별도의 특별한 절차가 요구된다. 통합법안에서도 입법목적을 “주민의 자율적 의사로 통합을 결의”하도록 하고 있는바, 이는 ‘지방의회의 의결’보다는 ‘주민투표’를 말하는 것으로 이해함이 타당할 것임에도 정부와 지방의회의 다수당에서는 주민투표를 부정하고 있어 문제가 된다. 본고에서의 논의는 통합법안의 문제점에 대한 검토 및 통합과정에서 지방의회의 통합의결과 주민투표의 필요성 여부에 대한 보다 상세한 검토의 순으로 진행된다. 그런데 주민의 의사는 무시되고 지방의회의 의결로써만 진행되는 행정구역 개편작업은 우리 헌법 이념과 지방자치제의 본질에 반하며, 현행 지방자치법 및 주민투표법의 입법태도를 무시하는 것이다. 따라서 주민투표 없이 지방의회 의결만으로 통폐합을 추진하는 정부의 일방적 행위는 위헌·위법적 조치이므로 이를 중단해야 한다. 지방의회 의결을 거치는 것과 관계없이, 주민투표를 실시하여 통폐합 여부를 결정하는 것이 우리 헌법제정권자의 결단이자 지방자치법 및 주민투표법의 입법취지이고, 나아가 정부 스스로 제출한 통합법안 제1조 목적규정의 취지이다. 주민투표가 청문절차에 불과하다고 한 헌법재판소의 결정은 주민투표법 제정 이전의 구법(舊法)하의 판단이고, 단체장이 주민투표 회부 여부에 대한 재량권을 가진다는 대법원 판례는 일반적 주민투표사항을 대상으로 한 것일 뿐 ‘지방자치단체 폐치분합’이라는 중차대한 사항에 대한 것은 아니다. 늦었지만 지금이라도 지방자치단체통합 주민투표를 실시하는 것이 실질적 법치주의에 합당하고 민주적 정당성을 확보하는 것이다.
Abstract
Es handelt sich bei dieser Untersuchung um die Probleme des Gesetzesentwurfs und des Beschlusses zur Vereinheitlichung von Gemeinden. Ausserhalb der Einführung(Ⅰ) und des Schlusses(Ⅳ) wird diese Abhandlung von zwei Kapiteln gebildet. Im Ⅱ. Kapitel werden Inhalte und Probleme des Gesetzesentwurfs zur Vereinheitlichung von Gemeinden, z.B. insbesondere Mangel an autonomem Bürgerwillen, Mangel an Vereinigung zwischen den fundamentalen und den metropolitanischen Gemeinden, Mangel an Überlegung der relativistischen Nachteilen gegenüber nicht vereinigten Gemeinden, Mangel an Überlegung über die Herbeiführung der Ungleichmäßigkeits- Vertiefung zwischen Gemeinden u.a. untersucht. Im Ⅲ. Kapitel werden Probleme des Beschlusses zur Vereinheitlichung von Gemeinden bezüglich des Bürgerentscheides, z.B. Forderung auf Bestandsgarantie der Gemeinden, Methode der Meinungseintreibung jeder Gemeinden, Bedeutung der “Meinungsanhörung der betreffenden Gemeinderäten”, Verfassungs- und Gesetzeswidrigkeit des Vereinigungsbeschlusses ohne Bürgerentscheid, Erforderlichkeit der Übereinstimmung mit dem Gesetzeszweck nach § 1 sog. Vereinigungs-Gesetzesentwurf u.a. untersucht. Manche hier hingewiesene, verfassungswidrige Regelungen sollen so schnell wie möglich legislativ positiv eingeflußt werden.
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