헌법상 지방자치 보장과 자치입법권 보장 - 2014.12.12 서울고등법원 SSM 관련 판결을 중심으로 -
The Guarantee of Local Self - Government and of Municipal Legislation(Rule - Making) in the Constitution - Focusing on the Seoul High Court Ruling about SSM(December.12. 2014) -
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초록
1996년 국내 유통시장의 개방에 따라 유통산업의 효율적인 진흥과 균형있는 발전 및 건전한 상거래질서를 확립하여 소비자를 보호하고 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 1997년 4월 10일 유통산업발전법이 제정되었다. 그렇지만 대규모점포[대형마트(SSM : Super Supermarket) 등] 등의 계속적인 개설로 골목상권의 잠식이 가속화됨에 따라, 그 후 2012년 1월 17일 개정･시행된 유통산업발전법에서는 SSM의 영업시간 제한(오전 0시부터 오전 8시까지의 범위 내) 및 의무휴업일 지정(매월 1일 이상 2일 이내 범위에서 지정 가능) 등 획기적인 내용을 도입하였고, 그에 따라 각 지방자치단체가 조례를 제정･시행함에 따라 대규모점포 등의 상당한 매출감소와 그에 대응하여 전통시장 등 소규모점포의 상당히 의미있는 매출 증가로 이어져 소기의 목적을 달성하여 가는 듯하였으나, 그 뒤 바로 대규모점포 측의 소송공세에 휘말려 2012년 6월 22일 서울행정법원은 서울시 강동구 SSM 조례에 대하여 위법･무효판결을 내렸고, 이것은 당시 처음으로 제정되어 시행에 들어갔던 SSM 조례의 개정을 초래하였고, 그 뒤 이어진 양측의 공방은 결국 당시의 선거정국 속에서 SSM에 대한 보다 강화된 영업제한조치를 담은 2013년 7월 24일의 유통산업발전법의 개정･시행으로 귀결되었다. 그렇지만 그 후에도 개정된 유통산업발전법과 그에 따른 조례에 근거한 각 지방자치단체의 SSM에 대한 영업제한 조치를 둘러싼 법적 공방은 계속되었고, 이러한 법적 다툼에 대하여 2013년 9월 24일 1심인 서울 행정법원은 원고(SSM 측) 패소판결을 하였으나, 2014년 12월 12일 그 항소심(2심)인 서울고등법원은 SSM에 대하여 영업시간을 제한하고 의무휴업일을 부과하는 행정처분(조치)은 위법하다고 하여 원고(SSM 측) 승소 판결을 내렸는바, 그 논거로는 SSM에 대한 영업제한 처분(조치)은 첫째, 처분 대상의 오인, 둘째, 처분절차상 하자, 셋째, 재량권의 남용, 넷째, GATS 규정에의 위배 등 때문에 위법하다는 것이다. 그렇지만 위 판결에서 설시한 논거는 절차위배 문제만 제외하고는 타당하다고 볼 수 없다. 다만 이번 판결을 계기로 앞으로 해결하여야 할 과제도 적지 않다고 할 수 있다. 첫째로 법제 정비이다. 대형마트의 개념정의 등 유통산업발정법의 개선이다. 둘째로, 사법부 특히 행정법원의 전문성 강화이다. 셋째로, 글로벌시대에 부응한 FTA 등 국제법 관련 전문 재판부, 법조인 등의 양성이다. 넷째로, 지방자치시대에 부응한 국가입법권 행사원칙의 확립이다. 조례에의 위임시 충분한 자주적 규율여지 부여 원칙 등 지방자치 친화(우호)입법을 하여야 할 것이다. 다섯째로, 국가입법권 행사 등에 의한 자치입법권 침해에 대비한 사전적･사후적 구제수단의 확보이다. 국가입법시의 자치입법영향평가제도의 도입 및 지방자치단체 헌법소원의 도입 등이 적극 검토될 필요가 있다고 생각된다.
Abstract
According to the Opening of Domestic Distribution Market in 1996, Korean government enacted Distribution Industry Development Act(DIDA) of 1997 that aims to ensure the efficient promotion and balanced development of distribution industry and establish sound order in commercial transactions, thereby protecting consumers and contributing to the development of the national economy(§ 1). Despite of several amendments of DIDA, as the hypermarkets and super-supermarkets(SSM) have grown rapidly and widely into regions, the traditional store and small mom-and-pop store in the region(small regional store) have decreased and therefore, the conflicts between the SSM and the small regional store have increased. The newly amended DIDA of 17, January 2012 came into effect, has introduced the restriction on business hours and mandatory store closing of SSM(§ 12-2), which provoked(caused) pros and cons and lead to intense controversy on its legitimacy and effectiveness. The amended DIDA of 24, July 2013 came into effect has strengthened the restriction on business hours and mandatory store closing of SSM and also lead to intense controversy on its legitimacy and effectiveness. September 24, 2013, Seoul Administrative Court ruled that the administrative measure that restricts business hours and imposes mandatory store closing on the SSM was legitimacy, but December. 12. 2014, Seoul High Court ruled that the administrative measure on the SSM was illegitimacy, because(on the ground) that the administrative measure had several faults. For example, firstly the misconceive of object of the measure, secondly, the default of the procedure, thirdly, abuse of discretion, fourthly, infraction(violation) of GATS and so on. Here emerged a serious apprehension(fear) among not a few people(citizens) of whether a local self government can make non by-law and measure, which including restrictions on business of SSM and so on. Therefore, this paper attempts to review the legal validity of the grounds(details) of the Seoul High Court Ruling(December. 12. 2014) and to represent a few ideas for future improvements of DIDA and Municipal Legislation(Rule-Making) and so on.
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