위임조례의 법체계상의 효력
Rechtssystematische Wirksamkeit der übertragenen kommunalen Satzung
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초록
우리나라에 지방자치제도가 본격적으로 시행된 이래 지방자치법학계에서는 자치권을 확대하려는 노력 속에 지방자치단체가 갖는 조례제정권의 한계에 관한 논의가 끊임없이 지속되어 왔다. 그 논의의 핵심은 조례에 담을 수 있는 내용이 어디까지인가라는 문제에 달려 있지만, 이를 달리 보면 법체계 내에서 조례가 어떠한 효력을 갖는가의 문제이기도 하다. 조례의 범위는 실정법상 헌법 제117조 제1항과 지방자치법 제22조의 해석에 달려 있는 바, 판례와 다수의 학자들은 조례가 법률은 물론이고 명령(대통령령이나 부령)을 위배하지 않는 범위 내에서 규율 내용을 담을 수 있다고 보고 있다. 본고에서는 지방의회가 제정할 수 있는 조례 중 위임조례가 행정입법(명령)과의 관계 속에서 위계적 효력에 관하여 위와 같이 조례제정권의 범위를 극도로 제약하는 해석론에 의문을 품고, 조례제정권의 확대를 가져올 새로운 해석론을 찾는 데에 목적이 있다. 특히 법률에 의한 위임조례, 대통령령에 의한 위임조례, 그리고 부령에 의한 위임조례들이 행정입법들과의 관계에서 어떠한 위계적인 효력을 갖게 되는가를 연구하였다. 그에 대한 해결의 이론적 논거를 지방분권의 내용을 이루는 전권한성의 원칙과 보충성의 원칙, 그리고 권력분립의 원리 등에서 찾고 있다. 고찰한 결과 법률에서 직접 위임된 조례는 대통령령과 동위의 효력을 갖게 되고, 부령보다는 우위의 효력을 갖는 것으로 보았으며, 대통령령에 의해 위임된 조례는 부령과 동위의 효력을 갖는 것으로 보았다. 한편 법률의 위임으로 제정된 조례, 대통령령으로 위임된 조례, 부령으로 위임된 조례 상호 간에는 모법의 위상에 따라 그 위계적 효력이 결정되는 것으로 보았다. 이러한 해석론의 타당한 근거를 제시하기 위해 지방자치법 제22조의 ‘법령의 범위 안에서’에 관한 해석에 있어서 ‘체계설’을 새로이 정립하여 주장하였다. 본고의 주장이 수용된다면 지방의회가 갖는 자치입법권의 획기적인 확대로 인하여 지방자치제도는 괄목할 만한 성장을 이룰 수 있으며, 풀뿌리 민주주의의 산실이 되는 지방자치의 발전과 더불어 국가의 민주주의 또한 커다란 발전이 있을 것으로 확신한다.
Abstract
Das Problem des Umfangs des Regelwerks der kommunalen Gebietsköperschaft ist eine ständige Kontroverse der akademischen Gemeinschaft geworden. Der Kern der Kontroverse hängt davon ab, in welchem Umfang die kommunale Satzung in den Inhalt aufgenommen werden kann. Andererseits ist es das gleiche Problem wie die Frage, welche Wirkung die Satzung innerhalb des Rechtssystems hat. Das Forschungsziel dieses Aufsatzes besteht darin, die Interpretation zu versuchen, die eine Ausweitung des Regelwerkes zur Folge hat, indem untersucht wird, welche Rechtswirkung der Delegationsklausel in den Beziehungen zum Verwaltungsgesetz während der vom Gemeinderat festgelegten Regelungen hat. Insbesondere wurde untersucht, wie die durch das Gesetz übertragenen Satzung, die durch das Präsidialdekret übertragenen Satzung und die durch das Ministerialerlass übertragenen Satzung mit dem Verwaltungsgesetz verglichen werden. Die theoretische Grundlage für diese Lösung wird in den Prinzipien der Allzuständigkeit und der Subsidiarität und der Gewaltenteilung gefunden. Das Ergebnis dieser Studie ist, dass die durch das Gesetz übertragenen Satzungen gleichermaßen wirksam sind wie die Präsidialverordnung, und die durch die Präsidialverordnung übertragenen Satzungen gleichermaßen wirksam sind wie die Ministerialerlass. Ein anderes Ergebnis ist, dass die systematische Wirksamkeit nach dem Muttergesetz, das die gegenseitige Zuständigkeit zwischen den Delegationsbestimmungen übernimmt, bestimmt wird. Um eine angemessene Grundlage für diese Interpretationstheorie zu bieten, wurde die "Systemethese" in der Interpretation des Satzes "im Rahmen des Gesetzes" des Artikels 22 des Kommunalgesetzes neu festgelegt. Wenn die Behauptung dieses Artikels akzeptiert wird, kann sich die kommunale Selbstverwaltung aufgrund der Erweiterung der autonomen Gesetzgebung drastisch entwickeln, und ich bin mir sicher, dass die nationale Demokratie mit der Entwicklung der lokalen Eigenständigkeit, die die Frucht der Basisdemokratie ist, eine große Entwicklung haben wird.
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