日本における分権改革の現状と課題

Abstract

일본에서는 1995년 지방분권추진법의 성립 이래 지방분권개혁에의 노력이 계속되고 있다. 개혁내용에 착안한다면, 「제1차 분권개혁」(1995년～2000년), 「제2차 분권개혁(제1기)」(2001년～2006년), 「제2차 분권개혁(제2기)」(2007년～ 현재)이라고 하는 시대 구분을 할 수 있다. 분권개혁의 기본전략에는 「자유도(自由度)의 확충」 노선과 「사무량(仕事量)의 확충」 노선이 있을 수 있다. 「자유도의 확충」을 위한 방책에는 ① 「업무 자유도의 확충」과 ② 「재정 자유도의 확충(보조금 폐지, 일반재원화)」가 있고, 다른 한편으로 「사무량 확충」을 위한 방책에는 ③ 「사무사업의 이양」과 ④ 「자치체 재정의 충실(세원이양, 교부세의 충실)」이 있다. 그리고 ③의 「사무사업의 이양」은 국가로 부터 지자체에의 사무사업의 이양<③A>과 도도부현(都道府県)으로 부터 시정촌(市町村)에의 사무사업의 이양<③B>으로 세분화할 수 있다. 「제1차 분권개혁」은 주로 ①에 목표를 두고 기관위임사무제도의 폐지 등을 하여 일정한 성과를 얻었다. 다음으로, 「제2차 분권개혁(제1기)」은 ②와 ④를 목표로 하여 「삼위일체의 개혁」을 시도하였지만, 그 계획은 허무하게 무너졌다. 그리고 ③을 목표로 하여 시정촌(市町村) 합병을 시도하여 시정촌(市町村) 합병 자체는 진행되었지만, 국가로부터 지방에의 사무사업의 이양은 진행되지 않았다. 이 시기의 개혁은 지방자치의 충실에 기여하기 보다는 마이너스로 작용한 면이 컸다. 그리고 「제2차 분권개혁(제2기)」은 ①을 진행하기 위해 법령에 의한 의무부여·범위부의의 재검토를 진행하는 한편, <③B>를 진행하기 위해 제2차 일괄법에서 기초자치체에의 권한 이양을 진행하는 것과 동시에, <③A>를 진행하기 위해 국가의 파견기관에 대해서도 재검토하고, ②와 ④도 시도하는 형태로 개혁의 목표를 「확산」(다면화) 시켜 왔다. 이상과 같이 계속적으로 진행되어 온 분권개혁이지만, 개혁의 성과를 향수하는 입장에 있는 자치체 현장에서는 그에 대한 평가가 반드시 좋은 것만은 아니다. 일련의 분권개혁이 진행되는 가운데 보여져 왔던 것은 「분권개혁을 진행하는 것은 반드시 자치에 있어서 이익으로 되는 것은 아니다」라는 사실이다. 그러므로 우리는 “「분권」과 「자치의 충실」은 반드시 일치하지 않는다.”고 하는 「당연한 사실」의 확인으로 부터 재출발해야만 한다. 그 후에 「분권」을 「목적화」할 것이 아니라 철저하게 「수단화」해 나가는 것이 요구되고 있다. 그리고 종합행정주체론, 자기완결베스트론, 「기초자치체 우선 원칙의 경직적 이해」를 탈피하고, 「자치체간 연대의 충실」 및 「도도부현(都道府県) 존재의의의 재검토」를 진지하게 시도할 필요가 있다. 그 대전제로서 검토해야만 하는 것은 「주민자치와 단체자치의 논리적 순서」의 문제이다. 한편으로 「단체적으로 자유롭게 결정할 수 있는 영역이 없다면, 원래 자치권의 행사가 불가능한 것이기 때문에, 단체자치가 있어야 비로소 주민자치가 성립 된다」라는 「단체자치우선론」의 생각이 있을 수 있다. 다른 한편으로 「단체를 만들지 여부 자체, 주민의 발의와 관련 있고 단체의 성립은 주민의 승인과 관련되어 있다. 따라서 주민자치가 있어야 비로소 단체 자치가 성립 한다」라는 「주민자치우선론」의 생각이 있을 수 있다. 상기 「당연한 사실」을 그거로 한다면, 「주민자치우선론」의 생각에 다시 입각하여 분권개혁의 방향성을 재검토할 필요가 있는 것은 아닌지, 그것이 본 논문의 주장이다.