조례제정권의 범위와 한계에 대한 법적고찰 - 서울특별시의회 의원 공약실천을 위한 조례안을 중심으로 -
A Study on the scope and limit of ordinance legislation
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초록
2010년 7월에 개원한 제8대 서울시의회는 외적으로는 최초의 여소야대로 시작하여 지방자치단체장이 교체되는 등 수많은 우여곡절을 겪고 있고 내적으로는 조례 제·개정 건수의 증대와 각종 사건들로 지방자치법상 여러 가지 법적고찰이 요구되는 상황을 노출한 가운데 광역의회 최초로 “서울특별시의회 의원 공약실천을 위한 조례안”이 발의되어 심사 중에 있다. 이 조례안은 현행 지방자치법이 규정하고 있는 조례 제정권의 범위와 한계 및 발의권에 대한 제한 부분을 살펴볼 수 있는 좋은 예이며, 지방자치법적 관점으로 많은 부분에 대한 고찰이 필요한 사례이다. 먼저 현행 지방자치법 체계하에서는 지방의원의 공약은 개인이 유권자에 대한 정치적 약속으로 지방자치사무가 될 수 없으며, 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로서 견제의 범위를 넘어서 상대방의 고유권한을 침해하는 규정을 제정할 수 없다. 따라서 집행부와 시민에게 구속력 있는 조례제정보다는 서울시의회내의 내부적 규정으로 의원 스스로 이를 실천하고 시민들에게 평가를 받는 시스템을 마련하는 것이 바람직해 보인다. 실제 발의된 조례안을 살펴보면 조례제정권의 문제는 그저 범위의 확대만을 주장해서는 안되고 규칙과 함께 자치법규 기준설정의 모호성과 의원발의권의 제한 문제 등이 함께 종합적으로 검토되어져야 한다. 즉 현행 지방자치법 제22조의 문제는 자치법규의 일반 근거조항으로서 단지 조례제정범위에 대한 부분만 규정하고 있는 바, 기준이나 그 제한 등 너무나 많은 보완조치가 필요해 보임을 알 수 있었다. 현재 우리나라 수도 서울이 가지고 있는 조례가 총 427개이며 규칙은 197개로 한 지방자치단체의자치법규수가 624개에 이르는 현실을 감안할 때, 앞으로 지방자치단체의 자치법규 수는 점점 더 증가할 것이며 그 중요성도 더 커질 것이다. 그런데 조례라는 자치법규의 본질도 제대로 파악되지 못하고 제정범위에도 맞지 않는 조례안의 양상을 실제 경험하면서 지방의회 부활 20년이 지났어도 헌법에 규정된 지방자치제도의 의의가 후퇴됨을 감히 단언해본다. 결국 지방자치단체의 입법권을 명확히 확립시키지 못한다면 지방자치를 구현할 수 없으며, 지금이야말로 지방자치제도의 정착화를 구현하기 위하여 자치법규인 조례와 규칙에 대한 명확한 기준과 범위를 설정하며 조례제정권의 범위에 대한 논의도 다각도로 시도되어야 할 시기라 판단된다.
Abstract
Local government right is an empowerment that enables local government autonomy to handle the affairs independently without interference. Local autonomy is the conclusive right and ability to deal with the matters within the boundaries permitted by laws and regulations. Modern society, the importance of local government has been emphasized. In this light, there is a need to strengthen roles of ordinance legislative power and affairs capacity of local government autonomy. In this regard, it is necessary to figure out the scope and limit of power ordinance legislative. Scope of ordinance legislative power is an area which may include subject of the ordinance. But the study on scope and limit of power ordinance legislative power is divided into make study in succession. Particularly, move to ordinance is not studied yet. The ordinance about public pledge of a local assembly man in seoul metropolitan council is very interesting bill. So I give positive consideration this ordinance in this manuscript. Today, decentralization has been promoted and the importantce of local government has been emphasized. Therefore, it is required to guarantee the local government system that sets up the overt standard surrounding the affairs. Accordingly, it is time that local government improve the ordinance considerrably.
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