역사적 신제도주의 관점에서 컨설팅장학 정책 변화 분석
An Analysis of the Changes in Consulting Supervision Policy in Terms of Historical New Institutionalism
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초록
컨설팅장학은 2010년 교육부가 교육지원청의 핵심 기능으로 정책적으로 도입하면서 강력하게 추진되었으나, 장학지도권의 교육감 이양과 컨설팅장학 특별교부금 중단에 따라 2014년부터 컨설팅장학 정책은 시･도에 맡겨지게 되었다. 이 연구는 컨설팅장학의 필요성이 처음 제기된 1999년부터 컨설팅장학이 정책적으로 추진된 2010년대를 대상으로, 역사와 제도적 개요를 통해 컨설팅장학 정책이 어떻게 형성되고 변화되었는지 살펴보고자 하였다. 이를 통해 컨설팅장학 정책의 변화 양상을 분석적으로 파악하고, 향후 장학 관련 정책에 관한 시사점을 제시하고자 하였다. 연구 목적을 달성하기 위하여 역사적 신제도주의 관점을 적용하여 컨설팅장학 정책의 변화를 분석하였다. 역사적 신제도주의는 역사적 맥락에서 제도의 형성과 변화를 살피고 분석할 수 있는 대표적인 이론이기 때문이다. 자료는 연구대상 시기에 발표된 컨설팅장학 정책과 관련된 문헌을 최대한 수집, 검토하였다. 최근 수년간 컨설팅장학에 대한 연구가 감소하고 시･도의 관련 자료를 모두 검토하기 어렵다는 한계를 보완하고자 서면조사지를 제작하여 17개 시･도 업무담당 장학사를 대상으로 2019년 컨설팅장학 현황을 조사하여 분석 자료로 활용하였다. 분석 결과, 첫째, 자생적 형성기(1999~2009)에는 학교컨설팅 연구자의 컨설팅장학 개념과 원리의 체계화 이후 2009년 지역교육청 기능개편 시범사업 운영으로 교육부와 컨설팅장학의 만남이 이루어졌다. 둘째, 도입기(2010)에는 교육부의 지역교육청 기능개편과 함께 컨설팅장학이 전면 도입되어 정책화, 의무화되는 ‘경로창조’가 일어났다. 셋째, 강력추진기(2011~2013)에는 모든 시･도가 컨설팅장학 계획을 수립하고 지원단이 구축되는 등 정책의 지속성이 유지되는 ‘경로의존’ 경향이 나타났다. 넷째, 과도기(2014)는 교육부의 관여가 없었지만, 시･도에서 기존 정책 추진의 흐름을 크게 변화시키는 데는 어려움이 있었으므로 정책이 유지되는 ‘경로의존’이 지속되었다. 다섯째, 자율기(2015~현재)에는 시･도별 장학정책의 다양화에 따라 경로변화의 유형도 여러가지 양상으로 나타났으나, 거의 모든 시･도가 컨설턴트에 의한 컨설팅은 유지되는 등, ‘경로의존’의 모습도 보였다. 이 연구는 컨설팅장학의 형성과 컨설팅장학 정책 20년의 변화를 종･횡으로 입체적으로 분석하고, 그 과정에서 2014년 이후의 관련 정책에 대한 시･도별 추이와 2019년 현황을 구체적으로 밝혔다. 무엇보다 역사적･제도적 맥락에 의해 컨설팅장학의 형성과 관련 정책을 학술적으로 해석하고 정리했다는 의의가 있다.
Abstract
Purpose: Consulting supervision was strongly promoted in 2010 when the Ministry of Education (MoE) introduced the policy as a core function of the Regional Office of Education(RoE). However, as supervision authority was transferred to the Superintendent and special grants for consulting supervision was suspended, the Consulting Supervision Ploicy(CSP) was entrusted to cities and provinces from 2014. This study was to examine how CSP was formed and changed through the historical and institutional overview in the 2010s, when the need for consulting supervision was first raised. Through this, we analyzed the changing aspect of CSP and suggested implications for future supervision policy. Approach: To achieve the purpose of this study, the changes of CSP were analyzed by applying the historical new institutional perspective. This is because the historical new institutionalism is a representative theory that can examine and analyze the formation and change of institutions in the historical context. As for the analysis data, documents about CSP published during the period covered by the study were collected and reviewed. In recent years, research on consulting supervision has decreased, and it is difficult to review all relevant materials of the Metropolitan and Provincial Office of Education(MPOE). To supplement this, a written questionnaire was prepared and surveyed for the current status of consulting supervision for 17 supervisors from Metropolitan cities and provinces in 2019. Finding: The results are first, the concept and principles of consulting supervision were organized by the school consulting theorists during the period of self-supporting formation(1999~2009), and then in 2009, the MoE and consulting supervision met during the pilot project for reorganization of the RoE. Second, during the introduction period(2010), the MoE reorganized the functions of the RoE and introduced the consulting supervision to create policy-making and mandatory paths. Third, during the period of strong promotion(2011~2013), all MPOEs established the consulting supervision plan and support groups were established, indicating a tendency to depend on the path to maintain policy continuity. Fourth, in the transitional period(2014), there was no involvement of the MoE. But, it was difficult to significantly change the flow of the existing CSP in the cities and provinces, so the ‘path dependence’ was maintained. Lastly, during the autonomous period(2015~present), there were various types of path changes according to the diversification of CSP by MPOEs. But, almost all MPOEs also showed the tendency of path dependence as consultants maintain consultation. Value: This study analyzed the formation of consulting supervision and the changes in CSP over two decades, and in the process, it revealed the trends of related policies after 2014 and the current status in 2019. Above all, it is meaningful that the supervisional interpretation and arrangement of consulting supervision about the formation of consulting supervision and related policies are conducted in the historical and institutional context.
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