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대북 인도적 지원정책의 집행실패요인 분석: 정책결정과 정책집행의 연계성을 중심으로

An Analysis on Policy Implementation Failure Factors of Humanitarian Assistance to North Korea : Focusing on the Linkage of Governance between Korean Unification Policy-Making and Implementation

김권식|이광훈
세종연구소 (The Sejong Institute)|2008.12|국가전략 (National Strategy)|제14권 제4호|pp. 147-194

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거버넌스GovernancePolicy Network정책집행Policy Implementation정책 네트워크대북 인도적 지원결정-집행 연계성Humanitarian Assistance to North KoreaLinkage of Policy-Making and Implementation
주제분류정치외교학

초록

본 연구는 대북 인도적 지원정책 집행실패의 요인을 정책집행과 정책결정간의 연계성이라는 맥락에서 규명하는 것을 목적으로 한다. 이를 위해서 Winter의 통합모형을 근간으로 재구성한 정책집행-정책결정 연계성 모형을 통해 정책집행과 정책결정의 상호관련성을 조명함으로써 집행실패의 문제에 접근하고 있다. 기존의 대북정책집행관련 연구들은 거시적인 이론적 조망에 기반한 것이거나 혹은 이론적 기초가 빈약한 경우가 많다. 본 연구에서는 단지 실제 정책집행에 활용하기 위한 실태 분석 및 개선책 도출의 단계를 넘어 분석적·이론적인 틀에 기초하여 문제의 원인을 학술적·체계적으로 탐색하고자 하였다. 분석대상은 1995년 이후 노무현 정부에 이르는 우리나라의 대북 인도적 지원정책이다. 분석결과 대북 인도적 지원 정책의 집행실패는 정책결정-집행 거버넌스의 실질적 제도화가 이루어지지 못한데 기인하는 것으로 잠정 결론을 내릴 수 있었다. 본 연구의 정책집행이론적 분석틀은 실제 정책현장에서 발생할 수 있는 정책문제들과 집행 실패 상황의 요인을 중층적 차원에서 다각도로 규명할 수 있게 해주며 동시에 집행현장과 괴리된 탁상공론을 지양하고 현장의 맥락에서 정책 상황을 진단하여 보다 실질적인 정책 대안을 탐색할 수 있게 해준다는 점에서 의의를 갖는다.

Abstract

In spite of continued international society's Humanitarian Assistance to North Korea since 1995, the humanitarian crisis of North Korean people still remains precarious. The purpose of this thesis is to explain the cause of this policy implementation failure and to provide an implication for desirable unification policy in the near future. The analytical model of this study includes 4 sets of policy implementation factors(policy target group, policy instruments, implementation participants, implementation structure) and 3 sets of policy-making factors(policy goal, policy-making participants, policy-making structure) and 3 sets of linkage factors(causalty between policy goal and instrument, mutual adaptation between policy decision-makers and implementators, policy shareness between policy-making structure and implementation structure) These all factors determine if a policy implementation succeeds or fails. Resulting from failure of substantial institutionalization of Governance, the policy implementation problems of Humanitarian Assistance to North Korea are as follows: mass death by starvation, chronic food shortage and aggravated health status. To sum up, this study shows the following research results: First, failure of monitoring caused by policy non-compliance of North Korean authorities. Second, irrelevancy of regulatory and incentive policy instruments. Third, relief NGOs' difficulty in fund-raising and lack of specialty. Fourth, inefficient implementation system without network organization. These 4 determinants in policy implementation process originate from 3 policy decision-making factors. First, in terms of policy contents: unclear goal setting, collision of agents' goals, contradiction between upper and lower goals. Second, in terms of policy participants: conflict by policy-making participants divided into 2 policy advocacy coalition. Third, in terms of policy structure: closed unification policy network structure of policy decision-making. Finally, we find 3 linkage such factors as uncausalty between goals and instruments, mutual maladaptation between decision-makers and implementators, deficiency of policy networking in policy structure.

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