자치분권의 새로운 패러다임과 미완의 과제 : 지방분권형 개헌의 필요성
New Paradigm of Local Autonomy and Unfinished Tasks : The Necessity of Constitutional Amendment for Local Autonomy
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초록
우리나라 지방자치제도는 도입 이래 중앙집권적 국정운영 틀 속에서 강력한 통제와 제약이 이어져 왔다. 지방자치 실현을 위한 역대 정부의 노력에도 불구하고 사실상 지방자치의 형식성을 추구하고 근본적 개선은 이루어지지 않았다. 이런 측면에서 문재인 정부에서 지방자치제 재도입 이후 32년 만에 이루어진 지방자치법 전부개정은 역사적 사건이라 할 수 있다. 본 연구는 1988년 지방자치법 부활 과정에서 착종된 우리나라 지방자치의 제도적 특성과 이후 역대 정부에서 추진해 온 지방자치를 강화하기 위한 다양한 제도적 개선의 노력이 일구어낸 성과와 한계를 살펴보면서 지방분권형 개헌의 바람직한 추진 방향을 제시하는 데 목적을 둔다. 개헌에 대한 정파적 의견이 격렬하게 대립하는 지금의 현실에서 지방분권형 개헌을 재추진하기 위해서는 자치분권이나 기본권 등 근원적인 민주적 규범의 재구조화를 위한 지방분권형 개헌 요구를 권력구조 개편에 관한 개헌 요구와 분리하여 접근하는 투트랙 접근 방식이 필요하다. 아울러 지방분권형 개헌에 대한 국민적 관심을 제고하기 위한 지방분권운동 차원의 적극적 활동 또한 요구된다.
Abstract
The local autonomy system in South Korea has been under strong control and constraints within the framework of centralized governance since its introduction. Despite efforts by previous governments to achieve local autonomy, the pursuit of formalism and fundamental improvements in local autonomy has not been realized. From this perspective, the comprehensive revision of the Local Autonomy Act after the reintroduction of the local autonomy system by the Moon Jae-in administration can be considered a historic event after 32 years from the last full-scale revision of the law. This study aims to examine the institutional characteristics of local autonomy in South Korea, which were initiated during the revival process of the Local Autonomy Act in 1988, and to explore the efforts made by successive governments to strengthen local autonomy through various institutional improvements, assessing the achievements and limitations. It also aims to present a desirable direction for promoting constitutional amendments for local autonomy. Given the intense partisan opinions on constitutional amendments at present, a two-track approach that separates demands for constitutional amendments related to restructuring power structures from demands for constitutional amendments related to restructuring fundamental democratic norms such as local autonomy and basic rights is necessary to reinvigorate the pursuit of constitutional amendments for local autonomy. Additionally, active engagement at the grassroots level through local autonomy movements is required to raise public interest in constitutional amendments for local autonomy.
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