中国征地制度改革若干重大问题

Abstract

1. 문제 제기: 토지수용제도개혁의 배경 중국 현행 토지수용제도는 사회경제발전, 특히 도시화 과정을 위해서 제도적 보장을 제공하는 동시에 사회발전의 수요에 적응하는 일면을 점차적으로 나타나게 되었다. 그러나 어떤 방면에서 도리어 사회의 조화에 부면적인 영향을 가져오기도 하였다. 따라서 중국공산당 17기3중전회에서 토지수용제도에 대해 개혁을 진행할 것을 명확히 제기하였다. 다음은 토지수용과 관련된 문제와 조사연구 및 사고(思考)를 결합하여 토지수용제도개혁에 대한 일부 견해를 언급하여 본다. 2. 공익성 용지와 경영성 용지를 엄격히 구분하고 토지수용범위를 점차적으로 축소하는데 대한 문제 1) “토지수용범위의 점차적인 축소”를 어떻게 이해할 것인가? 17기3중전회의 토지수용에 대한 내용을 종합하여 보면, 중공중앙의 정신은 결코 각급 정부로 하여금 도시화 과정 중 도시면적을 확대하는 문제에서 앞으로 나아가지 않도록 하려고 하는 것이 아니라, 오히려 각급 정부로 하여금 이전의 토지수용작업의 경험교훈을 흡수하는 기초위에서 각종 조치를 제정하여 토지피수용인인 농민의 합법적인 권익을 충분히 보호함과 동시에 토지를 절약하여 사용하는 이념을 관철하기를 바라는 것이다. 2) “공익성 용지와 경영성 용지 상호 구분”을 어떻게 이해할 것인가? “공공이익”이라는 개념 자체는 광범위성, 발전성, 불확정성, 단계성 등 특징을 지니고 있다. 공공이익의 개념이 비교적 추상적인 상황하에서 어떻게 수용행위를 규범화하고 공민재산권을 보호해야 하는가? 이 문제를 해결하는 방법에는 다음의 두 가지가 있다고 본다. 첫째, 수용·徵用의 조건과 절차에 대해 엄격하게 구분하는 것이다. 만약 수용의 조건과 절차에 대해 정확한 규정을 둔다면 일정한 정도에서 공공이익의 개념이 너무 추상적인 것으로 인해 초래되는 법률의 불확정성을 보완할 수 있다. 둘째, 사법을 통하여 개별 사안 중에서 공공이익의 함의를 확정하는 것이다. 공공이익은 흔히 분쟁 이후에 법관이 설명하게 되므로 법률상에서 확정하지 않는다고 해서 결코 법률의 적용과 조정에 영향을 주게 되는 것은 아니다. 실제로 법관에게 비교적 큰 자유재량권을 부여하는 것은 공공이익의 탄력적 특징을 구현하는 것이기도 하며, 개별적인 사안들을 통하여 그 함의를 밝혀야 한다. 3. 동지동가(同地同价) 보상원칙 및 합리적 보상에 관한 문제 1) “동지동가원칙”의 제기 토지수용보상과 토지시장가격 간의 “鋏狀價格差: price scissors)”를 어떻게 분배해야 할 것인가? 정부는 취득할 정당성 기초가 있는지? 토지수용의 “동지동가”의 보상원칙의 지도사상 하에서 우리는 어떻게 과학적으로 대응하며 처리해야 하는가 하는 것은 각급 정부와 국토자원부에서 줄곧 탐색해왔던 문제이다. 2) 토지수용 보상의 “동지동가원칙”을 어떻게 정확히 이해할 것인가? 어떤 학자가 제기하기를 “동지동가”는 피수용토지의 출양가격 또는 시장가격에 따라 보상을 진행해야 한다고 한다. 이러한 관점은 이론상에서 설립되기 어렵고 실무상에도 해롭다고 본다. 그 이유는 다음과 같은 몇 가지가 있다. 첫째, 토지재산의 자원속성은 합리적인 보상으로 결정되며, 이는 결코 시장가격에 따른 “동지동가”의 보상이 아니다. 세대간 공평이념에 기초하여 토지출양금에 포함된 토지자원이익은 현재 당해 특정 토지상에 생활하고 있는 사람에게 완전히 지급할 수 없는 것이 분명하며, 국가가 강제간섭의 수단을 빌어 적당한 경로를 거쳐 전체 사회에 반환함으로써 사회공평을 실현해야 한다. 둘째, 도시건설용지 차액지대(differential rent)가 발생하는 원인을 분석하여 보면, 도시건설용지의 차액지대수익은 시외지역 농민이 취득하는 것이 아니라 국가에서 취득해야 한다. 주로 국가의 기초시설건설과 국가도시건설 발전계획에 의하여 발생하는 건설용지 차액지대수익은 국가기초시설 건설투자의 보상으로 하거나 또는 토시건설 발전계획이 새로 증가하는 기초시설건설에 대해 투자하는 기금으로하여 국가소유로 해야 한다. 셋째, 토지출양금은 일정한 연한의 토지임대료를 포함하는 외에 또 정부에서 “생지”(生地)를 “숙지”(熟地)로 전환시키는 투입도 포함해야 하는데, 이 투입은 토지개발의 필수비용으로서 투입자만 보상을 얻을 수 있고, 원래의 토지재산권자가 당해 이익을 향유해서는 안 된다. 많은 사람들은 이러한 점을 발견하지 못하였다. 상술한 내용을 종합하여 보면, 토지출양시장가격의 각도에서 “동지동가”의 보상으로 이해하는 것은 논의할 가치가 있다고 본다. 만약 토지수용 실무 중에서 실제로 피수용토지에 대해 시장가격 “동지동가”에 따라 보상을 하는 것을 기계적으로 관철하게 된다면, 지방정부에서는 “토지자원비” 수용을 고려하거나 또는 국가에서 “토지자원세”를 수용해야 한다고 건의하고자 한다. 이러한 세금과 비용은 기타 국가와 지역에서도 흔히 볼 수 있는 것이다. 4. 농민의 집체건설용지를 통한 비공익성 항목의 개발경영 참여의 허락에 관한 문제 17기3중전회에서 “농민이 집체건설용지를 이용하여 비공익성 항목의 개발과 경영에 참여하도록 허용한다”고 지적하였다. 이 문제에 대한 필자의 견해는 다음과 같다. 현재 정책상의 이러한 개방은 결코 전면적인 개방이 아니다. 17기3중전회의 《결정》은 단지 도시건설용지 계획구역외에서만 상술한 개발형식을 허용한다고 규정하고 뿐이며, 계획구역내에서는 국가가 토지1급시장을 독점하는 기본원칙을 준수해야 한다. 이 정책을 관철할 때, 주요한 것으로 건설용지공급경로를 장악하는 것과 적당하게 농촌건설용지시장을 개방하는 것과의 관계를 잘 처리하여 통제해야 할 것은 통제하고 완화해야 할 것은 완화해야 할 것이다.