한국 지방자치제도의 현황과 발전방향 − 자치입법권을 중심으로 −
The Situation of Korean Local self-government and its Task - Concentrating on the Local self-rulemaking -
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초록
우리 헌법상 지방자치에 대한 규정은 상해 임시정부 헌법인 1940년 10월 9일의 임시약헌(臨時約憲)에 까지 거슬러 갈 수 있고, 그 결과 1948년 제헌헌법에도 자연스럽게 지방자치에 대한 장을 따로 두어 지방자치에 대하여 헌법적으로 보장하게 된다. 그렇지만 지방자치의 실시는 1950년대에 잠깐 시행되다가 1961년 군사정변(쿠데타) 이후 중단된 후, 30년 만인 1991년에 부활되어 시행됨으로써 이제 본격 시행된 지도 거의 30년에 이르고 있다. 그 동안 우리나라의 지방자치제도는 많은 발전을 하였고, 자치입법권 분야에서도 상당한 성과를 거두었다고 생각된다. 예컨대 우선 김대중 정부 시기인 1999년 이래 상당한 수의 사무가 자치사무로 전환되어 오고 있고, 지방자치단체의 조례제정건수도 1995년 30,358건 이던 것이 2017년에는 75,708건으로 3.5배 증가하였다. 또한 지방의회의원의 조례발의 비중을 보면, 광역자치단체인 시⋅도의회의 경우에는 2007년 29.8%이던 것이 2017년에는 59.8%로 증가하였으며, 특히 제정조례안의 의원발의 비중은 50.7%(광역의원 83.1%, 기초의원 44.7%), 개정조례안의 광역의원발의 비중은 52.1%로 상당히 양호한 편이라고 할 수 있다. 또한 자치입법에의 주민이나 지방자치단체의의 참여면에 있어서도 주민조례제정개폐청구제도, 지방자치단체의 장 등의 협의체나 그 전체 연합체에게 인정되는 국회에의 서면의견 제출권, 지방분권법상 자치분권위원회에 인정되는 중앙행정기관의 장에게의 법령에 대한 의견 제출권 등 상당한 보완이 이루어졌다. 그렇지만 앞으로 더욱 개선하여야 할 점도 적지 않다고 생각된다. 문제점으로 지적될 수 있는 것은 첫째, 자치입법인 조례의 규율 대상이 주민복리사무 등에 한정되어 협소한 점, 둘째, 상위법령의 입법시 자치입법을 위한 충분한 규율여지를 주고 있지 않는 점, 셋째, 지방자치단체의 자치입법능력의 부족, 넷째, 국가 위정자 즉, 중앙행정기관 담당자의 자치의식(자치분권 사고)의 결여 등인바, 이를 위해서는 다음과 같은 개선책이 요구된다고 할 것이다. 첫째, 자치입법 규율대상의 확대, 둘째, 자치입법사항에 대한 법률유보의 최소화, 셋째, 상위법령에서 위임시 자치입법에의 폭넓은 위임, 넷째, 지방자치단체의 자치입법능력 제고, 다섯째, 자치권침해에 대한 실효성 있는 구제수단 마련(자치단체 헌법소원 등) 등이다. 이와 관련하여 최근에 연방제 수준의 지방분권을 지향하던 헌법개정이 사실상 무산된 후, 관련 법령의 개정을 통해 개헌 수준에 맞먹는 지방분권의 달성을 목표로 한 정부의 지방자치법 전부개정안이 국회에 제출되었는바, 아주 만족할 만한 수준은 아니지만, 획기적인 내용도 상당히 담겨있는바, 순조로운 입법절차의 진행을 통해 우리나라 지방자치제도의 한 단계 큰 도약을 기대해 본다.
Abstract
The Constitution of Sanghai Korean transitional Government in 1940. 10. 9 had a clause of Local self-government(Art. 36). Later had the Korean Constitution a chapter of Local-self government since 1948. Art. 117 of present Korean Constitution guarantees the Local-self government as a legal institution not a inherent right. Our Local-self government was executed since 1952, but it was interrupted in 1961. Later was remended Local-self government law in agreement of the Government party and the Opposition party in 1988 and the Local-self government was revived and has been executed for almost 30 years since 1991, Korean Local-self government system has been considerably improved(developed) in several aspects and had achieved a eye-opening progress in a Local self-rulemaking aspects. For example, the number of bylaws of Local-self governments has been increased from 30,358(Year in 1995) to 75,708(year in 2017). Several new mittels for resident’s participaion in Local-self rulemaking has been introduced and supplemented for example, resident’s right of reqest for making of bylaw etc. This study suggests a few solutions to remend in a Local self-rulemaking aspects. For example, enlargement of object of Local self-rulemaking, reduction of legal reservation, widening of delegation to bylaws, improvement of capacity of Local self-rulemaking in Local self-government, guarantee of remedy against infringement by Central government in the right of Local self-government etc. In 2019.3.29. had Korean Central government submitted a revised bill of Local self-government law to National Assembly. There are a pretty epocal contents though it is not enough. I expect a further development of Local self-government by the revised bill of Local self-government law.
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