현행 지방자치법의 한계와 개선방안

1991년 민선의회의 구성을 시작으로 지방자치가 전면 복원된 이후 지방자치법을 보완･수정하기 위한 입법적 시도가 부단히 지속되어 왔으나, 이러한 빈번한 지방자치법의 보완･수정에도 불구하고, 현행 지방자치법이 담고 있는 우리나라의 지방자치제도는 지방자치의 이념이나 본질의 구현이라는 측면에서는 여전히 많은 한계에 부딪쳐 있다. 최근 국가 차원의 지방분권형 헌법 개정 움직임이 가시화되고 있는 것도 이러한 현행 지방자치법체제의 한계를 근본적으로 극복해 보고자 하는 시도들이라고 할 것이다. 본고는 현행 지방자치법의 한계를 다각적인 관점에서 살펴보고, 향후 보다 바람직한 지방자치체제로 변화하기 위한 다양한 개선방안에 관하여 살펴보았다. 먼저 현행 지방자치법의 한계로는, 지방자치단체에 대한 자치권 보장의 미흡, 지방자치행정체제가 과도하게 단체장 중심구조로 구성･운영되고 있는 문제, 주민대표기관이자 자치입법기관인 지방의회의 지위 및 권능이 상대적으로 약하다는 점, 자치입법권에 대한 법률유보론의 적용 및 국가 행정입법권의 과도한 행사로 자치입법권이 상당히 제약되어 있는 점, 지방자치의 본질은 주민자치에 있음에도 연혁적으로 단체자치 중심으로 지방자치제도가 형성되어 왔고 여전히 주민참여 역시 기대한 만큼은 활발히 이루어지지 못함으로써 지방자치의 현장이 지방관치의 경향마저 띠고 있는 점, 지방자치단체의 행정작용에 대한 국가의 관여 내지 감독이 행정감독 중심으로 형성되어 있는 점과 그로 인해 법치주의적 통제가 미흡하다는 점, 지방선거에 있어서의 정당공천제의 부작용으로 다수의 공직후보자들이 당원이나 주민들의 지지와 신망을 얻으려는 노력보다는 공천에 영향력을 갖는 유력정치인이나 세력에 줄서기를 하고 있다는 점 등을 지적하였다. 이러한 주요 한계 내지 문제점들에 대한 지방자치법제 개선방안으로, 지방분권형 개헌의 추진, 주민 자치권의 보장 및 근린 주민자치조직으로서의 주민자치회 제도의 도입, 단체장 중심 구조의 극복 방안으로 집행기관 다원주의 강화 및 지방의회의 인사동의권 등의 부여, 주민대표기관인 지방의회의 지위 및 권능의 강화(예산편성 시 의회의 예산요구권 보장, 단체장의 행정입법에 대한 의회의 통제 확립, 의회 사무직원에 대한 의장의 인사권 독립, 의회 소속 전문위원제도의 개선), 그리고 무엇보다 자치입법권의 확대･강화가 필요하다고 보았고 그를 위하여 먼저 헌법 개정을 통해 조례에 대한 법률유보의 적용을 배제하고 현행 지방자치법 제22조 단서에 의한 침해적(규제적) 조례에 대한 법률유보 조항의 삭제를 주장하였다. 그리고 지방의 국정참여방식 확대를 위하여 지역대표형 상원과 제2국무회의 도입안을 검토하였다. 나아가 국가의 행정적 관여･감독에 대한 법치주의적 규율의 강화를 주장하였는바, 행정적 관여방식에 대한 행정절차법적 규율 강화 및 소송과 같은 사법적 절차를 선행하여 국가감독권을 행사하도록 하며, 중립성이 보다 강화된 국가-지방 분쟁해결기구를 설치하고 동 기구의 심사 결과에 대하여는 권고방식에 의하되 불복제소의 가능성을 열어줌으로써 사법적 판단을 받을 수 있도록 제안하였다. 마지막으로 현행 지방자치법체계를 개편하여 지방자치기본법을 신설하고 여러 지방자치 분과법들을 그 아래에 배열하며 지방자치법의 여러 조항에 흩어져 있는 지방자치관련 소송규정들은 지방자치소송법과 같은 특별소송법으로 별도 제정하거나 행정소송법에 독립의 장으로 통합 정리하는 것도 좋다고 보았다. 이러한 지방자치법제의 개선방안들은, 향후 우리나라의 지속가능하고 미래지향적인 국가 발전의 과제를 해결하고, 나아가 장래 통일한국을 대비하기 위한 국가발전전략으로도 매우 중요하고 유의미하다고 판단하였다.