지방자치행정에 대한 국가감독의 원칙과 과제 - 지방자치 시행 30년 평가를 기초로 -
Principles and Tasks of the Nation-Supervision over the Local Self-government- On the Basis of Estimation of Local Self-government since 1991 -
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초록
우리 헌법상 지방자치제도는 제헌헌법부터 도입되었으나, 실제 시행은 1950년대 처음으로 시행되다 1961년 중단된 후 30년만인 1991년 부활되어 재시행하게 된지 만 30년이 되었다. 그동안 우리나라의 지방자치제도는 외면적으로 볼 때도 자치입법 분야를 보면, 지방자치제도가 본격적으로 시행되기 시작한 1995년에 비하여 제정된 조례건수가 3배에 이르고 있고, 지방자치단체의 구성원이자 주권자인 주민의 권리인 조례제정⋅개폐청구제도, 주민감사청구 및 주민소송제도, 주민소환제도, 주민투표제도 등도 도입되어 운영되고 있다. 지방자치단체의 사무면에서도 김대중 정부 이래 국가(중앙부처) 사무가 꾸준히 지방자치단체에 이전되어 왔다. 또한 2018년 헌법개정이 무산된 후 법률개정을 통해 실질적인 헌법개정 효과를 도출하려는 목표하에 추진되어 온 지방자치법 전부 개정안이 2021년 1월 12일 공포되어, 2022년 1월 시행을 앞두고 있으며, 전부개정 지방자치법에서는 민선지방자치 출범 이후 변화된 지방행정환경을 반영하여 새로운 시대에 걸맞은 주민중심의 지방자치를 구현하고 지방자치단체의 자율성 강화와 이에 따른 투명성 및 책임성을 확보하려는 목적하에 지방의회의 입법능력과 자율권을 제고하고, 지방자치행정에의 주민의 직접 참여를 제고하는 등의 방향으로 개정이 이루어졌다. 한편 우리나라 지방자치 현실을 보면, 지난 30년의 역사를 쌓아오면서 초창기에 비하여 지방자치제도 자체 뿐 아니라 그 운영면에서도 상당히 의미있는 성과가 있어왔고 그 결과 지방자치단체 내부의 자체적인 통제장치도 상당히 개선되었으며, 무엇보다도 지방자치단체의 중요한 구성원이자 주권자인 주민들의 자치의식의 제고는 물론이고 국가(중앙 부처) 및 지방자치단체 소속 공무원들의 지방자치행정에 대한 인식도 상당히 개선되었다고 볼 수 있다. 따라서 지방자치행정의 적법성 확보를 위한 지방자치단체에 대한 국가의 지도와 감독⋅통제수단도 이와 같은 변화된 상황에 대응하여 적절하게 변모되어야 할 것임은 물론이다. 그런대 지난 30여년의 우리 지방자치제도 운영실태를 보면, 지방자치단체에 대한 국가의 지도와 감독⋅통제수단은 보다 세분화, 개별화되어 더욱 강화되는 방향으로 규율되어 왔으며, 이번 개정 지방자치법의 경우도 예외는 아닌 것이다. 즉 국가와 지방자치단체와의 관계를 보면 제9장의 제목을 종래의 국가의 지도⋅감독으로 되어 있던 것을 국가와 지방자치단체와의 관계라는 보다 순화된 표현으로 변경한 것은 외견상 지방자치단체의 자율성 강화라는 지방자치법 개정 취지에 부응한 것 같이 보이지만, 실제로는 기초지방자치단체에 대한 국가의 직접적인 감독수단이 추가되는 등 지방자치단체에 대한 국가의 감독수단이 종전에 비하여 더욱 촘촘하게 강화되어 지방자치단체의 자율성 제고와는 더욱 거리가 멀어진 느낌이다. 그러므로 본격적인 지방자치 시행 30년이 경과하고 있는 지금 우리 지방자치법상 국가의 지방자치단체에 대한 감독체계도 그 동안 변모된 지방자치 현실을 바탕으로 지방자치제도의 헌법상 보장원리에 입각한 재검토 및 그에 입각한 개선이 필요하다. 이를 위해서는 먼저 그동안 지방자치단체의 자치역량의 신장에 대응한 적절한 국가감독의 후퇴, 즉 감독수단의 완화 내지 전환이 필요하며, 국가감독에 대응한 사전⋅사후적 적절한 구제수단의 확충, 더 나아가 지방자치단체의 자율성, 자주성의 신장, 즉 자체 감독(통제)능력의 신장을 위한 국가 등의 적극적인 선제적 지원노력 등이 더욱 강화되어야 할 것이다. 또한 구체적인 감독체계 및 감독수단의 선택 및 행사에 있어서도 지방자치단체의 자율성과 자주성 그리고 책임성의 보장이라는 지방자치제도의 헌법상 보장취지에 입각한 국가감독(관여)의 원칙, 예컨대 친지방자치(단체)적 행위원칙, 적법성원칙, 편의성원칙, 비례원칙, 보충성원칙이 적용되어야 할 것이고, 이들 원칙 중에서도 특히 친지방자치(단체)적 행위원칙, 비례원칙 등은 지방자치법에 명문으로 규정하여 보다 명확히 할 필요가 있다고 생각된다.
Abstract
The Korean Constitution has a chapter of Local self-government since 1948. Art. 117 of present Korean Constitution guarantees the Local-selfgovernment as a legal institution not a inherent right. Our Local self-government was executed since 1952, but it was interrupted in 1961. Later was the Local self-government revived in 1991 and it has been executed exactly for 30 years since then, For that time has been Korean Local self-government system considerably improved(developed) in several aspects and had achieved a eye-opening progress in a Local self-rulemaking, Resident’s right of participation in Local self-government etc. For example, the number of bylaws of Local self-governments has been increased from 30,358(Year in 1995) to 93,021(year in 2020). Several new mittels for resident’s participaion in Local self-government has been introduced and supplemented for example, resident’s right of reqest for making of bylaw, resident’s right of voting for policy decision, resident’s right of recalling etc. Especially in 2019.3.29. had Korean Central government submitted a revised bill of Local self-government law to National Assembly and it was passed at National Assembly and was proclaimed in 2021.1.13. The revised Local self-government law has a pretty epocal contents for example, permission of different organization of municipality(local self-governing entity), strengthening of capacity of local council etc. Neverthless, it has solidated Nation-supervision especially over primary municipality.
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