재정분권 개혁의 착종: 이론과 현실의 간극
Paradox of Fiscal Decentralization Reform in Korea
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초록
한국에서 지방자치가 복원된 이후 지방재정은 양적 질적으로 크게 변화했다. 지방세출규모는 실질적으로 중앙재정과 비슷한 수준까지 팽창했으며, 지방세의 비중도 20% 수준을 유지하다가 문재인 정부의 지방소비세율 인상으로 26%까지 높아졌다. 이전재원인 지방교부세 법정률도 19.24%로 높아졌고, 국고보조금은 지방재정의 팽창을 주도했다. 그런데 양적으로는 팽창했지만 질적으로는 중앙재정 의존도가 지속적으로 높아졌다. 이 글은 재정분권 개혁이 지방재정의 자율성과 책임성을 구현하기보다는 지방재정의 중앙의존성만 강화했다는 문제의식에서 시작한다. 재정분권은 세출의 자치나 세입의 자치를 옥죄는 제도적 행태적 요인을 제거하여 지방재정의 자율성이나 재정책임성을 제고하는 것이다. 그러나 현실에서의 개혁에는 이러한 당위적 논리가 제대로 작동하지 않았다. 역대 정부의 재정분권정책을 살펴보면, 재정분권정책이 추진될수록 지방재정의 자립도는 낮아지고, 중앙의존성만 심화되는 결과를 가져왔다. 재정력 격차를 빌미로 지방세제와 지방재정조정제도가 왜곡되어 지방재정에 대한 통제기제만 강화되고 효율성도 공평성도 훼손되고 있다. 이것이 재정분권의 착종 현상이다. 지방재정원리에 맞는 개혁이 필요한 이유이다.
Abstract
This paper focuses on the paradoxical phenomena in the fiscal decentralization reform in Korea. Korean system of local autonomy, disrupted by the military coup in 1961, was restored in 1991, when voters began to directly elect the local councils. But the intergovernmental relations in Korea are still criticized as centralized with devolution of some administrative functions, especially on the fiscal relations aspects. Soon after the restoration, local communities demanded the decentralization reform in intergovernmental relations including the fiscal system. And President Roh Moo-hyun commenced the decentralizing process of intergovernmental relations in 2003 with the innovation of central government, which is succeeded by every president after Roh to the President Moon Jae-in in different degrees of concerns. On the results of analyzing the fiscal decentralization policy in the every presidential adminstration from 2002 to 2022: The more the central government try to enhance the fiscal capacity of local governments, the more the degree of dependency on the central government has deepened including the central intervention mechanism to the local public finance, rather than improving the fiscal autonomy and accountability. The discrepancy in the tax revenue raising capability among the regions is the main factor distorting the redesigning of the local tax system between central and local government. For example, when introducing the local consumption tax in 2010, basic principles of local taxation has been dismissed. Local consumption tax revenue is distributed by the formula on the basis of a differential weighting of consumer’s expenditure by regions. Thus the ratio of outward local tax revenue to the total tax revenue has increased without tax autonomy and fiscal efficiency & accountability. An outward appearance is consumption tax, but actually it is just another fiscal equalization fund distributed by the central authorities. Despite the fiscal decentralization policy during the last 20 years the degree of fiscal autonomy has consistently decreased because of the rapid expansion of the specific subsidies by central (including provincial) authorities. I call this phenomenon the paradox of decentralization policy.
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