치안활동에 있어서 민간참여의 가능성과 한계 -독일에서의 논의를 중심으로-
Die Möglichkeiten und Grenzen von Einbeziehung Privater in Tätigkeiten zur Inneren Sicherheit
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초록
국가의 임무를 사인에게 위탁하는 경우 법적인 한계가 내재한다는 것은 일면 수긍할 수 있다. 하지만 정작 그 한계는 무엇이며 어디까지 허용되고 바람직한 것인가를 규명하는 것은 용이하지 않다. 그럼에도 국가가 자신의 국가적 성질을 상실하지 않기 위해, 불가결하게 국가에 의해 이행되어야 하는 업무가 존재한다고 보는 것이 일반적인 견해이다. 사법ㆍ국방ㆍ통화부문이 그 대표적인 예이며, 나아가 내부의 안전보장에 해당하는 치안유지 역시 전통적으로 국가의 근본적이고도 고유한 업무로 분류될 수 있다. 즉 국가의 ‘국민에 대한 보호의무’와 ‘기본권보장기능’으로부터, 그리고 법규범의 관철을 위해 국가가 물리적 권력수단을 충분히 보유함을 의미하는 ‘국가의 강제력독점원칙’으로부터 내부안전보장이 국가의 필수적 업무에 해당한다는 것을 도출할 수가 있다. 그러나 오늘날 안전에 대한 국민의 기본권 요구는 점점 증대하고 있는 반면, 국가가 스스로 보유한 수단만으로 이를 만족시킬 수 없는 현실에 직면해 있다. 비록 법상으로는 안전업무의 수행에 사인을 참여시키는 것과 관련하여 전체적으로 소극적인 입장이지만, 사인참여가 기본적으로 배제된 것은 아니다. 다만 이에 있어서는 헌법상의 원리와 지침에 예속되고 법적인 한계가 존재한다. 우선 내부의 안전보장에 있어서 ‘실질적 민영화’는 고려의 대상에서 제외된다. 환언하면 국가는 자신의 업무내용이 지속적으로 변화한다는 것을 근거로 보안업무의 수행에 있어서도 상당한 형성의 여지를 보유하고 있지만, 이러한 입법상ㆍ행정상 결정의 자유가 있다고 하여 ‘안전업무’를 ‘완전히’ 민영화할 권리가 부여되는 것은 아니다. 사인은 ‘안전영역’에서 국가를 대체할 수 없고, 단지 보충할 수 있을 뿐이다. 완전한 ‘실질적 민영화’가 금지되어야 하는 이유는, 항상 그리고 어디서든지 국민의 안전에 대해 책임을 져야 하는 국가 제도의 정당성에서 찾을 수 있다. 따라서 사인에게 ‘기능적 민영화’의 형태로써 업무를 개별적으로 이양할 수 있는바, 이러한 업무의 수행에 고권적 권한을 요하지 않는다면 행정청은 사인과 ‘행정보조’의 형식으로 협력할 수 있다. 즉 행정청의 이행보조인으로서 행위하는 사인은 고권력을 보유하지 않는다. 이에 반해 사인이 고권적으로 업무를 이행해야 한다면, 고권력이 보유된 공무위탁을 필요로 한다. 다시 말해 사인이 안전업무의 수행에 있어서, 무엇보다 기본권침해와 관련한 고권적 권한을 행사할 수 있으려면 공무위탁이 선행되어야 하는바, 이는 특별한 법적수권을 근거로 하여서만 이루어질 수 있는 것이다. 한편 공무위탁이 행해지면 당해 관련 사법상주체는 기능적으로 행정조직에 편입되어 국가의 감독을 받게 된다. 이와 함께 개인의 자유와 기본권을 보호하기 위해 존재하는 비례의 원칙, 평등원칙과 같은 모든 공법상의 제 원리를 유념해야만 한다. 요컨대 이러한 공무위탁의 행위는 행정부가 독자적으로 할 수 있는 것이 아니고 이에는 ‘법률유보원칙’의 기속을 받는다. 궁극적으로 안전업무의 수행과 관련하여 사법상 주체에게 고권적 권한이 부여되어야 하는지, 그렇다면 그 영역은 어디이며 그 범위와 수준은 어느 정도인지의 여부에 대하여는 국민의 대표기관인 국회가 직접 결정해야만 하는 것이다. 민주주의의 강화를 위한 이와 같은 법치국가적 안전성 확보의 절차는 때때로 행정부처의 관계자들에게 더디고 불필요한 것으로 여겨질 수도 있다. 그러나 법치국가와 민주주의는 나름의 대가가 있는 법이며, 이는 행여 출현할 행정부의 독재와 독단의 제어에 필요한 안전장치에 다름 아니다. 더욱이 오늘날 행정입법이 질적ㆍ양적으로 증대해가고 있고 이러한 행정국가의 비대화로 인한 위험성이 제기되고 있는 점에 비추어, 행정부의 통제를 위한 법률유보원리의 존재의의와 가치는 그만큼 더 부각될 필요성이 있다고 판단된다.
Abstract
In Literatur und Rechtsprechung herrscht Einigkeit darüber, dass es Aufgaben gibt, die notwendigerweise vom Staat angeboten müssen, damit diser seine Staatsqualität nicht verliert. Zwar fehlt eine ausdrückliche Benennung dieser Staatsaufgabe im Grundgesetz. Aber aus der Garantiefunktion der Grundrechte, der staatlichen Schutzpflicht und dem staatlichen Gewaltmonopol lässt sich herleiten, dass die Gewährleistung der Inneren Sicherheit eine obligatorische Staatsaufgabe darstellt. Die Privatisierung staatlicher Aufgaben führt in den seltensten Fällen zu einem vollständgigen Rückzug des Staates. Es wandeln sich in der Regel lediglich die Art der staatlichen Verantwortung und ihre Wahrnehmung. Dazu besteht seit geraumer Zeit ein in sich bewegliches anerkanntes System abgestufter staatlicher Verantwortlichkeitn. Die sog. Public Private Partnership, kommen sie als Sicherheits- oder Ordnungs- partnerschaften, Sicherheitsnetzwerke oder sonstige öffentlich-private Sicherheits- kooperationen daher, befinden sich nicht nur im alltäglichen Blickfeld des aufmerksamen Bürgers, sondern auch unter Beobachtung der Polizeirechtswissenschaft sowie neuerdings des Gewerbrechts. Die Restriktion der Rechtsordnung zur materiellen Privatisierung von Sicherheits- aufgaben bedeutet nicht, dass eine stärkere Kooperation zwischen Polizei und Privaten rechtlich ausgeschlossen ist. Zu beschreiten ist der Weg der funktionalen Privatisierung, falls Private, insbesondere private Sicherheitsdienstleister, stärker in die Wahrnehmung von Sicherheitsaufgaben einbezogen werden sollen. Sind hierzu, also bei der Aufgaben- durchführung, keine Hoheitsbefugnisse erforderlich, kann die Verwaltung mit Privaten nach Maßgabe der Verwaltungshilfe kooperieren. Muss der Private dagegen zur Aufgabenerfüllung auch hoheitlich handeln können, bedarf es der Beleihung mit Hoheitsmacht. Ein solcher Akt kann von der Exkutive nicht eigenständig vorgenommen werden. Vielmehr gilt der Gesetesvorbehalt.
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